论法官的诉讼指挥权
——以民事诉讼为考察对象

周志刚

“民事诉讼中法官与当事人相互之间的地位问题，是一切民事诉讼制度的中心问题。”［1］ 我国正在进行的以建立和完善现代民事诉讼机制为目标的审判方式改革，其核心内容是在法官权力与当事人权利之间进行合理的分配。对于民事诉讼中的重要角色主体——法官来说，实现对自身角色的理性认识和准确定位，将对推进这场改革发挥极为关键的作用。本文试图通过对西方两大法系不同诉讼模式下的法官权力进行比较研究，考察其发展演变所带来的启示，从而论及我国的民事诉讼改革应当恰当处理职权主义与当事人主义二者的关系，并对诉讼进程中法官职权的具体体现——诉讼指挥权加以分析。
一、两大法系不同诉讼模式下的法官权力比较
“比较法有助于更好地认识并改进本国法。”［2］在进行我国民事诉讼改革时，对西方市场经济国家的民事诉讼法律制度加以研究并借鉴其有益经验，是十分必要的。
传统观点认为：西方国家的民事诉讼制度可以划分化为两大模式：一是当事人主义（又称为“对抗制”）模式；另一是职权主义模式。 前者以英、美为代表； 后者以欧洲大陆国家为代表，其中德国
最为典型。这两大模式分野的焦点在于当事人与法院（法官）在民事诉讼中究竟谁起主导作用。
当事人主义诉讼模式为普通法系（英美法系）国家所采用。其特征是：诉讼双方当事人在启动、推进、终结诉讼程序方面，以及在法庭辩论和提供证据方面具有决定性作用。作为裁判者的法官在诉讼中居于中立和超然的地位，一般不介入双方当事人的辩论，法律通常禁止法官主动收集证据或积极地谋求当事人和解，法官只能在当事人请求的范围内，在法庭辩论终结以后作出裁判，并且裁判所依据的证据只能来源于当事人。整个民事诉讼程序，尤其是法庭辩论呈现出激烈的对抗色彩，有人形象地称之为双方当事人的“竞技”或“决斗”。当事人要想在竞技中获胜，必须最大限度地在法庭调查和辩论中发挥自己及律师的智慧、能力、辩才。为了使双方当事人能够有效地在诉讼中展开攻击和防御，同时也使陪审团和法官在双方当事人激烈的对抗中正确地采纳和运用证据，这些国家的法律通常设置了精细、严格、完整的程序制度 （如交叉询问制) 和证据法规则。
职权主义诉讼模式一般为大陆法系国家所采用。在职权主义模式下， 尽管对于诉讼程序的发生、 变更、 消灭等重大诉讼事项是由
双方当事人起决定作用，但法官不是消极的裁判者，他们依法定职权控制着诉讼的进程。具体表现在：第一，在开庭审理之前，法官可以通过了解案情，确定争议的焦点，积极主动地对案件事实进行必要的审查。第二，在庭审中，法官有权掌握和控制双方当事人的辩论，有权主动地向当事人、证人等发问，并适时地促成双方和解。诉讼结果并非完全取决于当事人及其律师的法律专业技能及辩才，法官在庭审中始终具有积极性、主动性。第三，法官为了查明案件事实，有权收集、审查和评判证据，并在此基础上作出裁判，裁判所依据的证据材料并非完全依赖双方当事人，这一点与当事人主义诉讼模式明显不同。
值得注意的是，虽然两大法系的法官在诉讼进行中发挥的作用有所不同，但都承认并且贯彻民事诉讼中的处分权主义和辩论主义。处分权主义又被称作处分原则，是指“当事人有权决定诉讼的开始、诉讼的对象及终了诉讼的诉讼原则”。［3］基于处分权主义，又产生了辩论主义。对辩论主义原则的理解，一般包括以下三个方面：其一，直接决定法律效果发生或消灭的必要事实必须在当事人的辩论中出现，法官不能以当事人没有主张的事实作为裁判的事实根据；其二，法官应当将当事人双方之间没有争议的事实作为判决的事实根据；其三，法官对证据事实的调查只限于当事人双方在辩论中所提出的事实。 诚如一位西方法学家所言，“大陆法系和普通法系共同流行的制度是处分制度。根据这个制度，提出什么争端，举出什么证据和作出什么样的辩论， 几乎完全取决于当事人。” ［4］ 即使是法官职权较大的德国，由法官主导诉讼的进程，但其底线仍是当事人的处分权主义和辩论主义。由此可以看出，西方大陆法系国家民事诉讼法采用的职权主义与前苏联民事诉讼法采用的所谓“职权主义”截然不同。前苏联所采用的民事诉讼结构，因其具有较为强烈的国家干预色彩而被认为是强职权主义或超职权主义，其特点突出表现为：法院在民事诉讼中拥有绝对主导权，法院的审理和裁判可以不受当事人主张的约束。“法院须采取法律所规定的一切措施，全面、充分和客观地查明真实案情以及当事人的权利义务，而不受已经提出的材料和陈述的限制。”［5］这种职权主义是建立在计划经济基础上的，不能适应市场经济建立和发展的客观需要。西方两大法系国家，由于实行的都是市场经济体制，因而在法制的基本理念和制度上具有共通性，在民事诉讼中即体现为处分权主义和辩论主义。而正是这两个基本原则，构成了对法官职权的有效约束。
二、对现代民事诉讼中职权主义和当事人主义关系的重新认识
20世纪初，庞德对普通法诉讼制度的批判，悄然拉开了西方国家司法改革的序幕。［6］不少大陆法系国家通过修改民事诉讼法的规定，加强了法院（法官）的程序控制权，对当事人的处分权予以限制；而在普通法系国家，强化法官职权作为改革的主线也清晰可鉴。20世纪70年代，世界诉讼法学界就已经清楚地认识到，“法官权力的增加，传统的当事人主义原理的弱化(即使不抛弃的话)，这一潮流也为许多西方国家所认同，在某种程度上还包括英国和美国。实践证明，这一潮流是合理的，因为它提高了司法裁判之效率，使保障诉讼迅速且井井有条地进行成为法官之任务。”［7］
目前，两大法系各国面临着如何公正、迅速、经济地解决民事纠纷的共同任务，因此，加强法官的职权作用成为司法改革的一个重要特征。“传统观点认为在普通法系各国，法官在程序上的作用完全是消极的，而在大陆法系各国，法官在诉讼程序和证据调查中几乎处于支配地位，在两大法系之间存在明显的差异。不过，在今天，这一观点不啻是一个神话。现实的程序观已超越了各法域和法系， 各种各样的程序方法在各法系之间是互相渗透的。” ［8］在国际
化、全球化的浪潮中，世界各国出现了民事诉讼法一体化的动向。
回过头来看我国的情况，过去长期实行的强职权主义诉讼模式，在计划经济向市场经济转型过程中已充分显露其弊端，与改革开放后形成的新的经济、社会条件不相适应。1991年颁布的新《民事诉讼法》，不仅标志着我国民事诉讼基本制度已经确立，而且说明在计划经济体制下形成的法院包揽诉讼的职权主义审判制度开始向尊重当事人权利的诉讼制度转变。在此大背景下，我国各级法院开始广泛推行以强化当事人权利、弱化法院（法官）职权为基本特征的民事审判方式改革。改革中曾推出过“一步到庭”的审理方式，即不论案件是简单明了还是疑难复杂，在开庭以前，法官对所处理案件的了解仅限于原告的起诉状和被告的答辩状，对于其他证据一概由当事人在法庭上提供。一些地方学习借鉴英美国家的“对抗制”审理模式，对“谁主张、谁举证”的原则作绝对化的理解，法官不再调查取证，不主动询问当事人核实证据，而是由当事人在法庭上举证和相互质证，凡举证不能的则一概承担败诉风险。这些改革措施表明，我国正逐步引入当事人主义诉讼模式的某些原则。但经过一段时间的探索之后，发现完全由当事人主导的诉讼制度存在着自身难以克服的弊端。如某些案件由于双方当事人的举证能力相差悬殊，如一味强调“谁主张，谁举证”，可能最终导致实体处理不公；而实行“一步到庭”的做法，由于法官和当事人在庭前准备均不充分，在法庭上法官又过于消极，指挥诉讼不力，导致案件事实久查不明，造成诉讼时间的拖延和司法资源的浪费，当事人的成本无谓增加。对此，一些学者批评改革“已进入当事人主义诉讼模式的误区”，因而建议我国民事诉讼改革在目标取向上，应倾向于大陆法系的职权主义诉讼模式而非英美法系的当事人主义诉讼模式。随着审判改革的进一步深入，选择什么样的诉讼模式成为理论界和实务界激烈争论的话题。
笔者认为，在现代民事诉讼中，应当充分尊重当事人在程序中的自主权（主要体现为处分权主义和辩论主义），这是由市场经济条件下的“私权自治”和“意思自由”原则所决定的。但绝对的当事人自主权并不存在。当今世界司法改革潮流中，两大法系诉讼模式日益融合，法官职权过度的国家，逐渐贯彻当事人的自主权，而对抗制色彩浓厚的国家，逐渐强化法官的职权。基于此，我国的民事诉讼制度改革，不能因为强化当事人的自主权而将法院（法官）的职权一笔抹杀。需要指出的是，西方国家司法改革中职权主义因素的增加，并不意味着前苏联及我国原先实行的“强职权主义”（或“超职权主义”）模式是正确的，改革要重回老路。职权主义并非改革的终极目标，正如纯粹的对抗制不能保障实质性正义的实现，故而不应设置无边际的对抗制诉讼模式一样，法院职权主义也并非毫无限制，它受到当事人处分权主义和辩论主义的约束，比如，在诉讼的提起、诉讼标的的确定或当事人的和解等问题上，法官不得以自己的意志取代当事人的意思，法官依职权对诉讼进行干预不得侵犯当事人程序保障权，不得偏袒一方等。当事人自主权与法官职权的有机结合、均衡分配，是世界各国民事诉讼的发展方向。 我国的民事诉讼改革，也应当通过合理分配诉讼程序中当事人权利与法官权力为基础来构造，在贯彻落实当事人主义基本原则的同时，保留适当的职权主义因素。
三、我国民事诉讼中法官诉讼指挥权的内容
如前所述，为提高诉讼效率，减少诉讼成本，合理利用司法资源，力求实现公正与效率的最佳平衡，现代民事诉讼在强化当事人自主权的同时，并不排除法院（法官）的职权作用。从诉讼开始到诉讼终结的过程中，当事人及其他诉讼参与人，如何正确行使诉讼权利，履行诉讼义务，往往需要加以组织、安排、引导和控制，法院（法官）的这种职权体现在诉讼进程中，即为诉讼指挥权。有学者将其定义为“法院在监督诉讼程序合法进行，谋求完全、迅速的审理，尽快解决纠纷的条件下所进行的活动及其权能的总称。”［9］在我国民事诉讼法律制度中，笔者认为诉讼指挥权的内容主要包括以下四个方面：
（一）程序引导权。英美法系当事人主义和大陆法系职权主义两种模式各具有合理性，但也有其自身的缺陷。我国民事诉讼改革应当分别取其精华，去其糟粕，结合我国的具体国情，构建庭审中法官和当事人互动的良性机制。一方面，应当看到我国原有的强职权主义审判方式严格限制了当事人的处分权和充分参与程序的权利，法官过度操纵和控制诉讼程序的进行，当事人完全成为被动的诉讼主体。所以，审判方式改革在很大程度上是要弱化法官的职权，强化当事人参与诉讼活动的权利。另一方面，又要看到纯粹的当事人主义往往引发当事人及其代理人滥用诉讼权利，降低诉讼效率，甚至具有把整个诉讼活动变成毫无意义的竞技比赛的危险。所以，不能因为强调当事人的作用而放弃法官对诉讼程序实施必要的控制和引导。依据我国《民事诉讼法》的有关规定，笔者认为，法官在指挥诉讼中的程序引导权包括 ：（1） 对符合立案条件的起诉予
以受理，启动审理程序；对不符合立案条件的起诉，裁定不予受理或驳回。（2）通知被告应诉，确定并通知第三人参加诉讼，追加或更换当事人等。（3）对案件的审理适用简易程序或普通程序的确定。（4）指定诉讼程序中的期日、期间，如举证时限、交换证据的期日和开庭时间等。（5）组织当事人进行庭前证据交换，确定争点。（6）促成当事人和解，或主持调解。（7）指定或委托鉴定人。（8）根据法定原因，中止、终结或恢复诉讼程序。
（二）庭审指挥权。笔者认为，基于审判权的中立性和被动性的特征，决定了在法庭审理这一环节中，法官角色的基本定位是消极性的，其主要精力在于认真了解双方提出的证据，通过判断证据的真伪和证明程度，扮演好裁决者的角色。 当然，法官的消极性是相对的，其中也蕴藏着积极的成份。法官在庭审中既要维护审判秩序，保证庭审活动按照法定程序有条不紊地进行；又要及时归纳案件的争点，引导当事人围绕案情的焦点展开辩论，以提高整个庭审活动的功效。具体而言，法官的庭审指挥权包括：（1）宣布开庭和告知当事人诉讼权利；宣告上一程序结束和下一程序开始。（2）为查明案件事实，通知证人出庭作证，或者要求有关人员向法庭提供证据。（3）应当事人或其诉讼代理人的请求，允许其发表意见及对证人、鉴定人发问；当一方当事人及其代理人向证人提出诱导性的问题，或者提问的内容与案件无关，应对方当事人提出的反对请求，可制止发问或者提示证人不作回答。（4）组织当事人合理而有效地进行质证和辩论，并可根据实际情况，调整辩论顺序，对辩论进行限制、分离或者合并。（5）对诉讼参与人或旁听人员违反法庭纪律，扰乱法庭秩序的，有权制止并依法予以制裁。
（三）释明权。 法官的释明权（又称阐明权）是日本著名民事诉讼法学家谷口平安先生首先提出的，是指法官为澄清争端和公正裁判而询问当事人以及向当事人提出建议的权限。［10］具体的说，就是在当事人的主张不正确、有矛盾或者不清楚、不充分时，法官可以依据职权向当事人提出关于事实及法律上的质问或指示，让当事人把不正确和有矛盾的主张予以排除，把不清楚的主张予以澄清，把不充分的证据予以补充的权能。德国、法国、日本等国家的民事诉讼法对法官行使释明权均有规定。美国联邦民事诉讼规则也规定，法官在审前会议对当事人之间不明确的主张或陈述，可以行使职权，促使当事人补充说明。释明权存在的合理基础是对处分权主义和辩论主义进行合理的限制和修正，纠正完全的当事人主义带来的诉讼迟延、成本增加等缺陷，其更为重要的意义还在于：在当事人主义支配下，查明案件事实必须的诉讼资料由当事人提供，然而，由于当事人的能力或条件的限制，致使他们不能提出或说明自己的主张时，如果法官依然袖手旁观、无动于衷的话，就会出现应胜诉者不能胜诉，而应败诉者却赢了官司的可悲结局。这样的审判结果与国家设立民事诉讼的目的相违背，而且也是对公正、公平审判目标的讽刺。因此，强调法官释明权的同时，还应强调释明含有义务要求的一面。如德国民事诉讼法规定：“审判长对有必须释明的地方必须加以释明”。法国民事诉讼法规定：法官可以要求当事人对事实提供解决争讼所必要的说明；如果法官认为对解决纷争是必要的话，法官可以要求当事人提供其对法律根据的说明。 我国现行《民事诉讼法》 虽然没有规定释明权制度， 但是在最高人民法院公
布的《关于民事诉讼证据的若干规定》中， 明确了 “ 人民法院应当向当事人说明举证的要求及法律后果，促使当事人在合理期限内积极、全面、正确、诚实地完成举证”以及“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求”。以上规定可以被视为是法官的释明权，但并未完全涵盖释明权的内容。笔者认为，以下的几种情况法官也可以行使释明权：（1）当事人的请求或陈述中包含相应的意思，但未能正确表达或清楚表达时，法官可以释明；（2）当事人提供的诉讼资料不充分时，法官可以通过释明促使当事人补充或提出新的诉讼资料；（3）对当事人的不当声明，应通过释明加以消除。从性质上说，释明权是法官为明了原告或被告所主张的请求和事实情况而对当事人的主张和举证活动加以引导的一种诉讼程序上的指挥权，而不是代替当事人主张和举证，因而释明权的行使仍然必须尊重当事人的处分权和辩论权。 为防止法院行使释明权影响双方当事人的权利，德国和日本等国家民事诉讼法规定，对一方当事人释明的情况必要时告知对方当事人，同时也允许当事人对法院的释明行为提出异议。此规定可兹我国借鉴。
（四）调查取证权。笔者认为，完全由当事人举证不符合我国国情，应当为法官保留必要情况下的调查取证权。我国民事诉讼法关于法院在当事人不能举证和必要时的调查取证的规定，与我国律师制度不发达，当事人的文化素质较低，经济拮据，收集证据的能力和条件有限等现实存在的问题有关。如果把当事人的举证责任提升到绝对化的地步，其结果不仅违背审判方式改革的初衷，而且会造成大量案件的司法不公（主要是实体不公），进而动摇整个司法制度的根基。［11］所以适当的职权调查取证仍有必要。其积极意义在于，排除庭审查明案件事实过多受到的语言、辩论技巧的影响，避免因客观原因造成一方当事人举证不能而致判决对其不利且显失公平的情形发生，在保证程序公正的前提下，最大限度地追求实体公正。我国现行《民事诉讼法》第六十四条规定，“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集”。最高人民法院公布的《关于民事诉讼证据的若干规定》专门规定了“人民法院调查收集证据”一节，其中对“人民法院认为审理案件需要的证据”进行了限定，是指：涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实；涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项。除上述情形外，人民法院调查收集证据，应当依当事人的申请进行。法院（法官）的调查取证权具有以下特征：（1）它是一种补充权，法官一般不积极主动行使。“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”，应当成为处理当事人举证和法院查证关系的一般原则。（2 ）它是一种限制权，法院调查收集证据程序应在当事人及其诉讼代理人提出申请的前提下启动；且法院调查收集证据的范围应严格限定为“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据”。（3）它是一种可以权，对当事人及其诉讼代理人申请法院调查收集证据，是否准许，由法官审查决定；并且，经法院调查证据而未能收集到的，仍由负有举证责任的当事人承担举证不能的后果，并非由法官承担。
四、结语
在当今世界，单纯强调某一种诉讼模式已经失去了现实意义，远离了时代的潮流。“在程序法领域中，我们迎接时代挑战的最好方式，并非坚持古老的自由放任主义的方案模式，而是要力图平衡当事人个人主动性与法官适当程序控制之间的关系。”［12］德国著名法官瓦塞曼在1978 年出版了《社会民事诉讼》一书，主张当事人主义与职权主义的结合，即诉讼由以当事人双方和法院构成的共同体来协同运作，在法院和双方当事人之间设立对话的桥梁，通过对话促进纠纷的早期解决。这种模式被称为协同主义。国外两大法系的民事诉讼制度在世界性司法改革潮流中已经发生了趋同性的演变，这种变化给了我们什么样的启示呢？笔者认为：我国的民事诉讼改革应当淡化模式之争，从中国的实际出发，合理划分当事人与法院（法官）在民事诉讼中的权能，在加强当事人自主权利的同时，为法官保留适当的控制、管理诉讼的权力，形成解决民事纠纷的互动机制。这样的改革取向，既符合中国的国情，也恰好与当今世界民事诉讼制度改革的潮流相吻合。

(作者单位：四川省珙县人民法院)


注释：
1、（意）莫诺·卡佩莱蒂著：《当事人基本程序保障权与未来的民事诉讼》，徐昕译，法律出版社2000年版，第53页。
2、（法）勒内·达维德著：《当代主要法律体系》，上海译文出版社1984年版，第11页。
3、（日）兼子一、竹下守夫著：《民事诉讼法》，白绿铉译，法律出版社1995年版，“译者前言”部分。转引自刘学在：《我国民事诉讼处分原则之检讨》，《法学评论》2000年6期 。
4、（美）约翰亨利·梅利曼著：《大陆法系》，知识出版社1984年版，第76页。转引自蔡虹：《 民事诉讼结构的调整及其基本模式的选择》，《法商研究》1998年5 期。
5、王福华著：《民事诉讼基本结构》，中国检察出版社2002年版，第18页。
6、范愉著：《诉讼的价值、运行机制与社会效应——读奥尔森的〈诉讼爆炸〉》，发表于《北大法律评论》1998年第1卷第1辑。
7、同注释1，第52 页。
8、（日）小岛武司著：《诉讼制度改革的法理与实证》，陈刚、郭美松等译，法律出版社2001年版，第219页。
9、（日）三月章著：《日本民事诉讼》，汪一凡译，（台）五南图书有限公司1997年版，第199页。转引自何良彬：《处分原则研究（下）》，发表于《当代法官》（四川省成都市中级人民法院主办）2002年第2期。
10、（日）谷口安平著：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社1996年版，第114页－第119页。
11、黄松有著：《论民事审判方式改革的国情意识》，发表于《人民司法》2000年第6期。
12、同注释1，第137页。



铁道部 交通部 民政部等


铁道部、交通部、民政部、总参谋部、总后勤部印发《征补新兵和退伍老兵运输工作规定》的通知

1985年8月5日，铁道部、交通部、民政部、总参谋部、总后勤部

各铁路局，交通部各直属港、航单位，各省、自治区、直辖市交通厅(局)、民政厅(局)，各军区、各军兵种、国防科工委、军事科学院、军委直属各院校：现将《征补新兵和退伍老兵运输工作规定》印发给你们，自一九八五年征集新兵、退伍老兵运输时开始实行。以往有关新老兵运输规定与此相抵触的，以本规定为准。

附：征补新兵和退伍老兵运输工作规定
征补新兵、退伍老兵（以下简称新老兵）运输工作，是贯彻落实《兵役法》，做好兵员征补退伍工作的重要一环。新老兵运输工作涉及部门多，要求高，组织工作比较复杂。军队和铁道、交通、民政等部门应根据征兵命令和退伍工作要求，统筹全局，周密计划，合理安排，团结协作，严格按计划组织实施，保证安全及时地完成新老兵运输任务。为做好新老兵运输工作，特制定本规定。未尽事宜，按军事运输和铁、水路客运有关规章制度办理。

第一章 任务下达
第一条 总部部署兵员征补退伍任务时，要对总的运输安排提出原则要求。各军区、军兵种要根据上级指示精神，研究提出做好运输工作的具体要求和规定。
第二条 各军区、军兵种和总部各有关部门应根据征补计划，及时向总部或军区军交部门提出新兵分拨计划，包括新兵人数和发、到铁路局别、航区别等内容，由总后勤部军事交通部汇总后向铁道、交通部提出概略运输计划，并向始发军区后勤部军运部通报总的运输量。
第三条 铁道、交通部和总后军交部依据概略运输计划，具体商定运力安排，对运力紧张区段，要采取相应的加强措施。

第二章 运输期限
第四条 在正常情况下，退伍老兵每年从十月上旬开始起运，十二月上旬基本结束；入伍新兵从十一月一日开始起运，至十一月二十日前运完。
第五条　老兵（不含驻边防和海岛的老兵）运输应尽量安排在新兵运输期限之前或之后进行，避开新兵运输。
第六条　通过限制区段的新兵列车起运日期和进度，各军区要依据总后军交部与铁道部商定的预案作出初步安排，上报备案，待全国新老兵运输会议统一调整平衡后确定。

第三章　运输方式
第七条　新老兵运输采取整批军运和零星购票相结合的方式进行。新兵和出新疆的老兵以组织军运为主，其他老兵以购买客票为主。新老兵全部乘坐客车、客船。
第八条 新老兵运输采取下列形式：
一、选用旅客列车和客运班轮运送。由始发铁路局、航运部门和军交部门根据军区意图、兵员运量、去向的需要和可能来选择，除国际旅客列车和市郊通勤列车不能选用外，其他旅客列车可均衡使用（列车中的软卧车可以售票）。要根据旅途远、近、选用适当的长、短途列车和班轮。
选用时要注意紧密衔接，减少中转。
为方便新老兵，在保证安全、不影响铁路局分界口交出时分的前提下，可组织新老兵在旅客列车没有停站时分的车站上下。局管内的列车经驻局军代处和铁路局批准，跨局列车经驻局军代处与铁路局商定后，提交全国新老兵运输会议确定。客运班轮在不影响到达终点港时间的前提下，经主管航运部门和有关港口及军代处商定，可组织新老兵在非正常停靠港站上下。
二、抽调客车组成新编列车，抽调客船，循环使用。新编列车开行军用车次，每列定员一般一千四百人左右，要调配足够的供电母车和茶炉车，有条件的要配备广播，有独暖装置的客车和需要机车供气的客车不要混编在一列上，要分别编组。出局使用时要尽量编挂餐车，按列车预报由铁路部门上餐料。新编列车回送时，乘务员需在军供站就餐的，要办理供应通报，军事代表予以协助。抽调的客船要符合船舶安全部门的有关规定，配备足够的工作人员和生活、救生设备。
三、在旅客列车、客运班轮中预留车厢、舱位。原则上在本局始发列车中预留（国际旅客列车除外），预留车数由铁路局和驻局军代处商定。需在较大枢纽地区中转的，每个列车预留车数一般不要超过两辆。预留外局始发的列车车厢时，要与始发局商定，提交全国新老兵运输会议确定。客运班轮预留舱位数由有关港航部门和军代处商定。
四、购买客票。驻军较多、运量较大的车站、港口可由新老兵运输办公室会同有关军代处召集驻军各大单位共同协商，统筹安排，按大单位划片，定时间、定车次、定班期、定票额，纳入客运计划，组织均衡运送。有条件的车站、港口可派人到部队驻地预售客票。

第四章　计划提报
第九条　接兵部队先遣联络人员应于每年九月中旬到达接兵省、自治区、直辖市的征集办公室，商定新兵运输的有关事宜。
第十条 省军区（军分区）应根据征集任务和接送兵单位提出的新兵计划，迅速编报新兵运输计划，转水路或到海岛的，要编报铁、水路接运计划，于九月二十二日前向驻局、航务军代处提出。驻铁、水路沿线军代处应及时派人到征集办公室，予以协助。
第十一条　部队组织整批军运运送老兵时，要于起运前十天向军区军运部或驻局、航务军代处提出运输计划，驻局、航务军代处汇总后于起运前九天，向铁路局、港航部门提出；购买客票运送时，要于乘车，船五天前向车站、港新老兵运输办公室提出购票计划。

第五章 方案制定
第十二条　军区军运部组织驻局、航务军代处和铁路局、港航部门编制本区（局）初步运输方案。
一、组织编列
每列到站要相对集中，不同方向的新老兵不要编入同一列车；使用新编列车每列人数不要超过规定人数；对一个部队在一个地区的新兵要尽量集中编列。航务军代处要对管内新兵计划按不同航区、发到港分别整理，制定出船舶使用计划。
二、编制初步运输方案应遵循的原则
（一）在起运期限内，组织均衡发运。
（二）根据本区（局）具体情况，综合选择运输方式，合理安排铁、水路衔接和中转换乘。
（三）先安排区（局）内的运输，后安排出区（局）的运输。
（四）局间要互通情况，组织好新编列车、船舶的循环使用。
（五）要依据铁、水路干线运输计划通盘安排短途接运和中转换乘等工作。
三、初步运输方案的内容应包括：输送总人数、列数、车数、船数；新编列车的列数、车数、定员，抽调客船艘数、客位；新编列车、抽调客船循环使用计划；选用旅客列车、客运班轮的日期、到站或到港、人数；预留车厢的车数、舱位、人数、到站或到港的计划；铁、水路接运，短途接运计划等。
初步运输方案编成后，铁路、航务部门和有关军代处要汇总成完整系统的资料。同时还要准备好与外局、军代处交接的中转换乘资料等。
第十三条 每年十月上旬，由铁道部、交通部、总后军交部联合召开全国新老兵运输会议或采取其他方式，统一调整平衡、审定新老兵运输方案。
一、听取各局（或各军区）编制初步运输方案的情况汇报。
二、调整并确认各局选用的始发或通过旅客列车、客轮，预留车厢、舱位计划。
三、协调限制区段的运力安排。
四、局间交换通过、中转、到达计划（具体方法由总后军交部确定），逐批落实中转换乘计划和铁、水路接运计划。
五、确认现有旅客列车、班轮变更停车、停靠地点和时分。
六、协调局间新编列车和跨局（军区）船舶循环使用计划。
七、提出落实准备工作的各项要求。
会议调整平衡确定的运输方案，各有关部门要迅速部署下达有关单位执行。新兵运输方案，由省军区将始发、中转计划下达送（接）兵单位；老兵运输方案，由军区军运部下达军、师。
第十四条 接送兵单位和各部门要以全国新老兵运输方案为依据，通盘安排各项工作，确保按运输方案组织实施，不得随意变动计划。
因特殊情况必须变更时，新兵运输由省军区，老兵运输由军、师，于起运日期十天前向装载铁路局、航务军代处提出，军代处视情予以核准并通报有关单位。

第六章 行李托运
第十五条 各火车站、汽车站、港口在老兵退伍运输期间，对老兵随身携带的行李、物品、书籍等，铁路、水路准予免费携带三十五公斤，公路准予免费携带二十五公斤。
超过免费携带重量部分，按整批军运办理的凭部队团以上机关介绍信，购买客票走的凭退伍证，于乘车、船三至五天前办理行李托运。在三十五公斤以内的（公路段可增加十公斤）托运费凭收据由原部队按实报销，超过此重量部分的托运费由老兵自理。
公路、水路按现行规定计算运费，铁路（五十公斤以内）按行李计算运费。
第十六条　托运行李量较大的车站、港口，有条件的可派人到部队驻地集中办理托运，部队要主动配合，提供方便，托运手续要一人一票。
第十七条　老兵乘坐车、船不准携带自行车、缝纫机、家俱、木料等大件物品。随身携带和托运的行李严禁夹带武器、弹药和其它易燃、易爆危险品。部队要对老兵行李进行点验。托运行李，由部队负责检查，团以上机关盖章施封，车站、港口凭部队的施封条，免检托运。发现携带危险品，部队或公安部门要及时收缴，严肃处理。危及运输安全时，要追究部队和当事者责任。
托运的行李除拴挂铁、水路货签外，在行李包装外面标明发、到站、港，发、收货人姓名和详细地址，并注明“老兵行李”字样。
第十八条　各车站、港口对老兵行李应优先装运，及时中转。要严格按铁、水路行包运输办法办理。行李托运量和中转量较大的车站，要根据行李运量，加挂行李车。中转车站、港口要加快中转作业，不得积压，做到人到行李到。
行李到后，老兵尽快取走。车站、港口对老兵行李不收保管费。

第七章　运行组织
第十九条　接送兵单位应于起运日期五天前到始发车站、港口的新老兵运输办公室（或客运部门）办理乘车、船手续。始发分局军代处或车站（分局）新老兵运输办公室按运输方案与接送兵单位核对确认始发和中转计划。对整批军运，乘坐客车的，与运输方案有变化时，始发分局军代处要提前通报中转和到达分局军代处；无变化时可不通报，均按运输方案组织实施。乘坐新编客车（开行军用车次）的，分局军代处间要按运输方案进行核对，认真掌握运行。铁、水路接运中，先铁路后水路的，始发分局军代处通报到达分局军代处，到达分局军代处通报换装港航务军代处；先水路后铁路的，始发航务军代处通报到达港航务军代处，到达港航务军代处再通报换装站所属分局军代处。购买客票走的，由始发站（分局）新老兵运输办公室在落实始发计划后，直接向中转站（分局）新老兵运输办公室联系通报。
第二十条　部队应严格按下达的中转换乘计划组织中转，不得擅自变更中转日期、地点和车次、班期。部队应及时派出先遣联络人员，按始发站、港新老兵运输办公室通知的内容到中转换乘站、港新老兵运输办公室联系中转换乘事宜，安排食宿和短途运输。
第二十一条　各级军代处和铁路、港航部门应严密组织，确保按计划组织运行。如发生问题，各部门应密切协同，积极调整，在职责范围内果断妥善地进行处理。运输情况的上报，驻局军代处和军区直属航务军代处（含）以上军交部门按“新老兵运输日报表”上报运输情况。驻局军代处和军区直属航务军代处以下部门的情况报告，由驻局军代处、军区直属航务军代处或军区确定。铁路部门按铁路规定上报发运情况和新编客车的运用情况。

第八章　途中管理
第二十二条 部队或接送兵单位要指派责任心强、有一定组织能力的人员担任接送兵工作。组织军运整列、整船运送时，要指定列车、船舶梯队负责人。十五人以上要组织建制单位，零星的也要指定临时负责人。接送兵人员要认真负责，严格管理，按军运办理的地方送兵人员和未着军装的新兵要佩带识别标志，严禁携带无关人员搭乘车、船。接送兵人员和新老兵要接受军事代表的指导，途中发生问题，要及时向车站、港口或军事代表反映。
第二十三条　接送兵人员要教育新老兵遵纪守法，开展精神文明活动。对途中违法乱纪者，沿途驻军、军事代表和接送兵干部要会同铁路、交通部门妥善处置。对于情节严重、触犯刑律的，要予以扣留，交公安部门处理。
第二十四条　接送兵单位要安排好新老兵途中伙食，途经新线或没有军供站的区段，要准备食品。途中伙食费，粮票和有关经费要由接送兵人员统一掌管。购买客票走的，单位要负责买好车票和始发段的船票，办好行李托运。
第二十五条　军交部门和各级新老兵运输办公室要加强运输情况的掌握。中途人员上下车、船和进出站、港，凭军事代表的通报办理。
整批军运发生人员漏乘时，按军运有关规定办理。
途中人员发生伤病不能继续乘行时，车站、港口或军事代表应通知就近驻军或地方医院抢救治疗，其医疗费、伙食费等，按有关规定办理。对危重伤病者接送兵单位要留人负责护理和做好善后工作。

第九章　安全服务
第二十六条　铁路、交通部门要认真做好车、船及站港设备的检修、整备工作，新老兵列车要按旅客列车配备乘务人员（每车至少一名乘务员），新编列车要尽量接入有上水设备的线路，要按旅客列车接送程序办理，要落实各项安全措施，确保安全、正点。
第二十七条　各车站、港口要保证新老兵优先购买客票，优先托运行李，优先上车、上船，优先中转换乘。凡有条件的都要为新老兵开设专用候车、船室。新老兵购票统一由车站、港口新老兵运输办公室办理，或开设专门售票口。
第二十八条　铁道、交通、民政部门和军交部门要按运输方案和运输通报，严密组织，采取有效措施，保证按计划组织好中转换乘。

第十章　组织领导
第二十九条　新老兵运输期间，各级铁路、港航和军交部门，要会同有关部门组成新老兵运输办公室，统一组织指挥新老兵运输工作。在新老兵运输开始前，要召开电话会议或联席会议，全面部署和检查各项准备工作。各部门要明确分工，加强岗位责任制，切实把这项工作抓好。
第三十条　运量较大的车站、港口，应当在当地人民政府统一领导下，成立临时中转接待机构。由民政、铁道、交通、卫生和有关部门，驻车站、航务军事代表、警备区（卫戍区、军分区）派人参加，负责做好新老兵接待、中转、食宿、医疗卫生和行李托运等工作。新兵住宿，各地根据实际情况，酌情给予减免，老兵的住宿时间要酌情限制。
第三十一条　各级人民政府，要加强对军供站、接待站的领导，负责解决物资供应、新老兵食宿、抽调人员、车辆等问题、驻车站、航务军事代表要提前向军供站提出供应任务，积极帮助工作，军供站要尊重军事代表的意见，并接受他们的指导。
第三十二条　铁道、交通部门要教育职工和公安干警，关心热爱子弟兵，帮助解决旅途中遇到的困难，使新老兵顺利到达目的地。
第三十三条　新老兵运输期间，省军区（卫戍区、警备区）或当地驻军，在主要车站、港口和军供站，要派出执勤分队，负责维持秩序，并热情为新老兵服务。车站、港口要给执勤分队提供方便。
第三十四条　各级军政部门要加强对新老兵运输工作的领导，加强组织指挥。各部门要服从大局，密切配合，主动协作，要根据新老兵运输的规律和特点，结合本部门的实际，制定各项工作的具体实施细则和程序，及时总结经验，确保新老兵运输任务的顺利完成。