论经济法的精神

李昌麒 薛克鹏.


摘要：经济人有限理性决定了限制经济自由和赋予经济自由具有同样的意义。经济法作为限制经济自由之法与保障经济自由的民法共同成为市场经济的法律基础。市场中个体利益和公共利益的矛盾和冲突要求法律内部对二者关系正确定位和分工调整。经济法以维护社会公共利益为本位和民法以个人权利为本位的精神分别强调了两种利益，实现了二者在法律内部的共容。在法治社会依法行政原则制约下，政府为实现公共利益而对经济干预的经济思想与主张要成为社会实践，必须首先获得法律的准许和依法进行。经济法就是政府干预经济的法律依据和形式。同时，作为一种裁判规则，经济法对以主动性为特征的政府干预行为在实体上也进行着限制。
关键词：经济自由；社会公共利益；政府干预。

法律是一个以部门法为单位不断增长的体系。作为时代的产物，部门法反映了不同历史时期人类的需要和精神。作为继民法之后现代市场经济的产物，经济法自有贴近时代精神的特点。经济法的精神是架构于价值与制度之间的一座桥梁，是连接人们主观世界和社会经济生活的通道。在什么是经济法的问题尚未达成共识之前，认识经济法的精神也许有助于理解经济法的内涵，也使盲目、分散的经济立法活动和散乱的经济法规范有一个统一的纲领。
一、 经济法是限制经济自由之法
建立在经济人理性假设基础之上的经济自由，是市场经济的首要前提和市场经济活力的源泉。以经济自由为理念的法律制度安排，既证明了国家对市场经济的认同，也证明了与此相适应的法律制度的成就。“追求自由是人类固有的本性”①。不管是经济学、政治学，还是法学，以自由作为自己的哲学基础是人类思想的极大进步，是对人的基本需要的尊重。社会成员应当享有经济自由，是因为他们具有“能根据市场情况、自身处境和自身利益之所在做出判断，并使自己的经济行为适应于从经验中得到的东西，从而使所追求的利益可能最大化”②的理性。在这一基础上，每个人“都是由一只看不见手引导着并最终增进了社会的利益，虽然这最终的结果并非出自其个人的意愿”③。可以说，没有对政治自由和经济自由的肯定，也就没有我们今天社会的文明。所以，将自由作为法的价值目标得到了法学家的一致肯认。经济自由作为人类认识史上的伟大成就，不仅仅是一种思想成果，而且需要人们做出具体的制度安排，将其转化成社会财富。自由市场经济思想诞生不久出现的近代民法集中体现了经济自由精神，是将经济自由思想成果运用到社会生活的一个法律部门。所有权神圣、当事人意思自治和合同自由等原则既是经济自由的法律化形态，也是民法具体规则的最高抽象。在近代民法中，与经济人完全理性假设前提相适应的是当事人也完全理性，因而，完全自由的理念贯穿于民法内容的始终。以经济自由为核心的市场经济在民法的呵护下，把个人的潜能、智慧、创造精神、冒险精神等发挥到了极致，也使个人和社会财富飞速增长，社会利益在个人利益的基础上得以实现。实践证明，以经济自由为基础并以维护经济自由为主旨的近代民法制度是适合人类社会经济发展规律的。
但是，事实证明，经济自由以经济人完全理性的假设存在着不足，由此做出的制度安排也存在着诸多缺陷。有限理性的经济人一方面“有理智、会计算、有创造性”地在追逐个人利益最大化，同时也促进了社会利益的增长，另一方面，非理性的本性决定了经济人必然存在着忽视他人利益和社会公共利益，追求自身利益最大化的偏好和行为倾向。由于经营者并不具有完全的理性，追求自身利益是经济人的经济行为的根本动机，而且单个的经济人“实际上并没有增进公共利益的打算”④，所以，一些经营者为了实现个人利益最大化不惜滥用经济权利和自由，在侵害社会公共利益或他人利益中满足个人利益，如滥用法人制度逃避债务和转嫁经营风险；滥用所有权侵犯他人权利；滥用合同自由，牟取垄断利润、限制竞争、侵犯消费者或劳动者权益；滥用经营权破坏生态环境。这些现象充分说明了经济人的非理性本性。在自由市场经济阶段前期，社会分工比较简单和生产社会化程度较低以及个体经营者规模较小，经济人的个体行为对社会公共利益的负面影响还非常有限。但是，随着社会生产进一步分工和生产的社会化程度不断提高，特别是个体势力的日益壮大，经营者的个体行为与社会整体利益的关系就日渐密切，个体行为更具有社会层面的意义。其非理性行为有时影响的不仅仅是与其发生交易的特定的个人或组织的利益，而是关系到整个经济秩序和公共利益。十九世纪末二十世纪初的历次经济危机，追根溯源和经济人的非理性行为难解干系。垄断、欺诈消费者、破坏生态环境、侵犯劳动者利益等非理性行为既暴露了经济人完全理性假设的疏漏，也显现出以当事人完全理性为假设前提民法制度安排的不足。经营者的上述经济行为从形式看似乎符合意思自治和合同自由等原则，至多侵害的是其他个体的利益，但实质上这些行为已超越了特定当事人之间关系的范畴，涉及到社会公共利益和社会经济秩序，具有一定程度的社会危害性。尽管后来民法在不断改进中也顾及了公共利益的问题，并以社会化的方式对经济自由的原则进行了修正并对一些制度重新做出了安排，但民法以个体权利为本位分配权利和义务的方法，实际很难突破传统的窠臼，最终还是只能强调以个体利益为主，社会公共利益为辅。而且，由当事人通过自行设定民事义务与启动责任追究机制来约束和消弭其危害公共利益的行为，实际上绝难实现。自由和限制自由的矛盾决定了民法不可能同时二者兼顾。为此，限制经济自由和当事人非理性行为的法律制度，必须在民法之外寻找。
经济法从诞生之日起就以限制经济人或当事人的经营自由为自己的特色。不管是反垄断法，还是战时经济法和危机对策法，虽然目的各异，但都体现了对经济自由的限制。以反垄断和保护公平竞争为首要特质的法律制度是经济法的最早形态，它与现代市场经济有着必然的联系，而和战争的联系却是偶然的。战时经济法只是利用了经济法限制经济自由的功能实现战争的目的，而与现代市场经济无缘，和市场缺陷与经济人非理性无关。旨在纠正市场失灵的危机对策法，在一定程度上体现了限制经济自由和国家干预经济的现代经济法精神，构成经济法的一项主要内容⑤。“由于个人归根到底只是社会整体的一部分，因此他的自由总是要受到社会法则的制约”，否则，“也就等于失去了自由”⑥。法律既要保障自由，也要为了保障自由而限制自由，只是“法律的目的不是为了废除或限制自由，而是保护和扩大自由”⑦。对经济自由的限制是在对经济人有限理性和经济自由科学认识基础上的一种制度选择趋向。经济人具有理性，所以他应当有经济自由；经济人具有非理性一面，所以必须限制其经济自由。经济自由既体现着经营者和消费者、劳动者等主体个人之间的关系，也体现着经营者和社会之间的关系。法律既要对体现前者经济自由的社会关系进行调整，也要对体现后者经济自由的社会关系进行调整。民法是保障个人权利和自由之法，是实现经济自由的基本法律制度，民法中的各项民事权利是个人自由包括经济自由的具体化。在经济自由的思想指导下，由当事人决定民事权利的分配是民法调整民事关系的基本特征。民法虽然也有限制经济自由的功能，但这种限制仍然是与当事人理性的理念保持了一致，即以当事人自行设置义务并由当事人决定是否对侵犯经济自由的行为寻求国家救济的方式限制自由。在当事人的经济自由只涉及特定人的利益时，这种限制是有效的，而一旦自由行为的后果超越了个体利益的范畴，以当事人自律方式限制经济自由往往是无效的。二十世纪以来，为适应社会之需，民法出现了社会化的立法态势，通过限制契约自由和所有权绝对原则以及采用无过错责任原则来限制经济自由。但“所谓社会化法制，在于矫正19世纪立法过分强调个人权利而忽视社会利益之偏颇，其基本出发点，仍未能脱离个人及权利观念。”⑧在保障自由和限制自由这一矛盾的命题之间要寻求妥协，民法至多只能做出诸如“不得违背法律和社会公共利益”⑨一类原则性的规定。其基本理念决定了无法在同一部法律中调和个人权利和社会利益、个人本位和社会本位、契约自由和限制契约自由的等之间的矛盾，而必须以社会本位作为指导思想，通过限制当事人的经济自由，以维护社会经济秩序和公共利益。
经济法对经济自由的限制是通过限制经营者经营自由的方式进行的，即在经济活动中为经营者附加某些强制性或禁止性义务，如上市公司如实披露信息、禁止垄断和不正当竞争、不得侵犯消费者合法权益、禁止生产伪劣产品和破坏生态环境等。以附加义务的方式限制经济自由实际是权利和义务在个人与社会之间的再分配，是通过对市场主体行为的规范实现利益格局的重新调整。因为法律对社会关系的调整，首先是在社会主体之间分配权利和义务，将那些对社会有益的行为（如自由）确定为法律权利，将有害于他人或社会的行为设定为法律义务（积极的或消极的）。经济关系作为社会关系的一个重要内容始终是法律调整的一个对象，对经济关系的调整效果关键取决于对导致经济关系产生、变更和消灭的基本事实——即经济行为的认识以及在主体之间的权利义务配置。经济法之前，人们对经济关系的认识仅局限在自由市场经济的水平上，认为经济关系主要是平等的市场主体之间的关系，对个体经济行为与社会公共利益之间关系的认识严重不足。所以，在此基础之上设计的民法制度必然是把分配权利和义务的决定权和处分权完全授予民事当事人本人。民事义务是当事人的自我限制或互相限制，在这种限制中，当事人只关心和自身利益相关的行为，对关系自身以外的他人利益和公共利益的行为，当事人则普遍采取漠视的态度。事实证明，将权利和义务完全交给当事人去分配是对社会整体利益的漠视，在法律中长期忽视或不重视社会公共利益的恶果是整个社会经济的倒退和每个人的利益受损。纠正忽视社会公共利益倾向的方法，就是必须改变以往的权利和义务配置方法，将公共利益作为一个独立的利益单元予以重视。“自由的实质是个人与社会、个人的独立和自决与社会的统一和公决、个人的发展与社会发展的关系，因而也是个人与社会之间双向的权利义务配置”⑩。但公共利益是一个非人格化的群体利益，是关系到每个社会成员而和社会成员不直接关联而内部又十分分散的利益。在经济活动中侵犯公共利益的，主要是那些从事营利性活动的经营者（有时也包括政府），因此，把个人自由和社会利益统一起来，在经营者和社会整体之间重新分配权利和义务，以法律义务的形式约束经营者的某些经营行为是维护公共利益的主要方法，也是经济法调整经济关系的一个基本方法。从这一角度讲，（对经营者来说）经济法是义务法和责任法，是限制经济自由和经营自由之法。
二、 经济法是维护社会公共利益之法
法律自产生之日起就和利益有着十分密切的联系。“法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现”[11]。“法律的功能在于调节、调和与调解各种错综复杂和冲突的利益，------以便使各种利益中大部分或我们文化中最重要的利益得以满足，而使其他的利益最少地牺牲”[12]。在一定程度上讲，法律无非是利益的法律化，是以赋予权利和附加义务的方式对利益的确认和调整。乌尔比安最早将涉及国家利益，以保护公共利益为目的的行为规则称为公法，将涉及和保护个人利益的行为规则称为私法。现在，我们可以进一步根据调整的利益关系或社会关系将法律分为若干个法律部门。每个法律部门都在反映、确认和保护一定的利益关系，相反，一定的利益也必须通过一定的法律部门进行调整。在各种利益中，个人利益和公共利益的关系既是人们争论的问题，也是每个部门法都必须处理的基本利益关系。基本理念不同，二者的位阶则不同，由此形成的法律关系性质和调整方法也就不同。如果说民法体现的是以个人利益优先，以社会利益为次的精神，那么，经济法则是以社会公共利益为先，以个体利益为次的一个法律部门。
社会公共利益是建立在个人利益基础之上关系大多数社会成员利益的一种利益。它是十九世纪末二十世纪初，社会经济秩序屡遭破坏和公共利益屡次受损，人们在对个人利益和公共利益的关系重新定位后形成的一种新的认识结果。在此之前，个人利益被神圣化，以经济人理性假设为基础的自由市场经济制度安排使社会公共利益被湮没，在众多人的视野中，市场主体的行为几乎都是有利于个人利益和社会公共利益的。与此相适应的法律制度也体现了个人利益优先的原则。用以往的法律标准来判断，垄断、不正当竞争、欺诈消费者、漠视劳动者利益、污染生态环境和操纵市场等行为不过是事关民事当事人利益的行为，与公共利益无涉。只要当事人之间默许，这种行为永远都是合法的。但屡次爆发的经济危机打破了“私利即公益”的信条，迫使人们重新思考经济人的本性和公共利益问题，探寻个体行为和社会公共利益之间的联系。由此，作为全体社会成员的社会公共利益引起人们的重视，确认和保护社会公共利益也成为法律制度安排中的一项重要内容。宪法和行政法虽然作为公法，但其主要任务是限制国家特别是政府权力[13]，确认和维护公民的基本权利与其他合法权益[14]，在限制经营者行为和维护社会公共利益方面二者难以染指。刑法是公法中专门以维护国家和社会公共利益为首要任务的一个法律部门，即便行为人侵害的具体对象是公民个人或法人的利益，刑法保护的出发点仍然是社会。但是，调整手段的特殊性决定了刑法只能针对那些严重危害社会公共利益的行为，而对虽侵犯了公共利益但尚未达到严重程度的经济行为，刑法却无能为力。所以，尽管刑法在维护社会经济利益方面非常有力，但也存在很大的局限。民法是以维护个体利益为先，社会公共利益为次的法律规范。二十世纪以来，民法虽通过自身的社会化在一定程度上适应了社会公共利益的要求，但个体权利本位和公共利益的矛盾性，决定了它难以在公共利益和个人权利之间求得彻底的平衡。随着危害公共利益行为的不断增多，民法很难再通过个别条文的社会化对当事人危害公共利益的行为产生约束，通过抽象的“不得损害社会公共利益”和“不违反法律或社会公共利益”等规定也难以判断经济行为的社会效果。所以，在社会化生产程度渐高，个人的经济活动和社会的联系越来越紧密的现代经济社会，必须对个人利益优先的原则进行修正，确立社会公共利益优先的理念。只有通过制定系统的经济行为规范，作为经营者从事经济活动的行为规则和行政机关与司法机关判断是否损害社会公共利益的裁判规则，才能有效地制止破坏社会公共利益的行为。这些经济行为规范的总称即构成继民法之后并与民法在市场经济中共同发挥作用的新的部门法——经济法。以社会公共利益优先的精神，构成了经济法区别于民法和其它部门法的特质，也使得社会公共利益和个体利益在整个法律体系中处于同等地位，进而实现了两种利益在法律中的和谐与共容。
社会公共利益作为经济法专门维护的对象或利益单元应该有自己的内涵和制度安排，否则，所谓的社会公共利益不但是一种空谈，而且极易被政治国家随意利用，成为侵蚀个人利益的借口。从一个社会经济发展所需的基本要素分析，良好的社会经济秩序、较低的失业率、国民经济持续稳定的增长等应当是社会整体经济利益的基本内容。而经济法的目的与这些利益目标完全契合。其中经济秩序是实现社会公共利益的基本要求，也是经济法在维护社会经济利益方面的首选目标。因为秩序是人类生存和发展之必须，是社会赖于存在的基础。经济活动是人类为满足自身生存需要必须从事的自然活动。但无论是生产、交换、分配、或竞争，都应当是在一定的秩序下进行，都必须遵守一定的规则，否则经济秩序就会受到破坏，人类社会的再生产就无法正常进行。经济秩序的重要性，决定了不仅经济法将其作为自己维护的对象或追求的目标，而且以维护社会公共利益为己任的刑法也将维护社会经济秩序作为一项重要内容[15]。经济法以维护社会经济秩序为价值取向，反映了法的秩序价值。从经济法发展的历史来看，通过反垄断和反不正当竞争以维护竞争秩序，通过保护消费者利益和制止伪劣产品以规范公平交易秩序，通过制止内幕交易和操纵市场以维护证券市场秩序以及通过规范劳动力市场以维护劳动力市场秩序和公平的分配秩序等，都反映了经济法在社会经济秩序方面的作用。《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等立法实践和具体制度表明，维护社会经济秩序始终是经济法的一个精神和区别于其它部门法的首要特征。
当然，经济法维护社会公共利益和社会经济秩序必须通过对具体经济行为的规制来实现。这是因为公共利益既是一种整体利益，有具体的表现形式，又是个体利益的总和，只有通过具体的经济行为或经济关系才能体现。从第一种表现形式看，社会公共利益包括经济秩序、公共财产和宏观经济环境等，人们多将这一意义上的公共利益称为国家利益。而第二种社会公共利益则表现为具体的利益冲突，如经营者之间的竞争冲突、经营者和消费者、企业和劳动者等之间的冲突等。正如刑法调整的社会关系一样，在许多情况下犯罪行为直接侵犯的都是个体利益，破坏的社会关系形式上也是个体之间的关系，但由于这种关系与社会秩序有着紧密联系，已经超出了个体利益的范畴上升为具有公共利益性质的社会关系，所以侵犯个体利益的犯罪行为，同时也危害了社会利益。刑法所维护的社会利益和调整的社会关系实际是以个体利益和个体社会关系为表现形式的公共利益和社会公共关系（个体与社会之间的关系）。经济法也是如此。从形式上看，垄断、不正当竞争、侵犯消费者和劳动者权益及其它妨害市场秩序的行为似乎侵犯的都是具体个人或经济组织的利益，所产生的经营者和经营者之间的竞争关系、经营者和消费者之间的交易关系、企业和劳动者之间的劳动关系与分配关系似乎也都是个体之间的经济关系，与社会公共利益没有直接的联系。而且，从形式看，这些经济关系主体之间的地位似乎也是平等的，其利益完全可以通过自行设置权利和义务的方式平衡。但是，以垄断和不正当竞争为代表的经济行为侵害的不单是个体者的利益，同时包含着一定程度的社会公共利益。因此，由这些行为产生的经济关系也不单纯是个体者之间的关系，而是个体与社会整体之间的关系。经济法维护社会公共利益只有通过对那些具有一定社会危害性的个体经济行为的规制和对个体利益的保护来才能实现。
三、 经济法是政府干预经济之法
凯恩斯经济理论的问世，使社会经济进入了一个新的阶段，市场调节和国家干预的共同作用成为经济发展的一个重要特征。国家干预是国家从社会经济利益出发，采用一定手段主动介入市场的一种活动。国家干预的法律基础取决于立法机关对国家与市场关系的认识水平和立法水平，即国家是否需要干预，通过何种手段，由哪个机关进行干预，首先由立法机关决定。而从直接行使国家干预权的角度看，因为立法权和司法权都不具备主动介入社会生活的特征，只有行政权才能主动介入和干预社会生活，所以，国家干预实际主要是政府干预，亦即行政权对经济生活的干预。从这个意义上讲，经济法也是政府干预经济之法，即经济法以法律形式授权政府可以也应当对经济生活进行干预，从而使得政府能以合法形式介入市场。首先，依法行政原则决定了政府干预必须要有明确的法律授权，否则，这种干预就是非法。经济法是在行政权被严格限制的法治条件下，授权政府干预经济的法律部门。在此之前，十八、十九世纪确立的民主宪政制度已经使国家权力特别是行政权力受到了前所未有的制约，依法行政成为行政机关管理社会最基本的原则。“一切被授予权力的人都容易滥用权力”[16]使人们对授予公权力尤其是行政权倍加小心。自由市场经济时期，自然秩序的观念几乎统治着包括经济领域的所有社会领域，经济人完全理性的认识排除了国家在市场中的作用，人们以为，国家只需提供一定的法律制度，市场便能自动保持一个良好的自然秩序。与此相适应，法律中也排除了政府在市场中的地位和作用，一切经济秩序都通过市场的自发调节实现，政府职能也因此被限制到了“夜警国家”的最低程度。资本主义进入垄断时期后，经济危机随之频繁爆发，市场调节作用也不断失灵。对此，经济学论证了以国家干预市场的必要性，市场也在呼吁国家的介入，以恢复经济秩序和促进经济增长。但市场属于市民社会领域，公权力进入不仅意味着市场中将出现一个最大的投资者和消费者，其行为要影响整个市场中的资源配置，而且意味着对市场主体市场自由的限制和某些个体经营者获利能力的降低。在宪法和行政法未授权政府可以介入市场的前提下，尽管政府进入市场是必要和合理的，而从形式上必然会破坏原有的政治秩序和法律秩序。随意的干预不仅是对法律秩序的破坏，背离了法治的原则，而且极易出现公权力的恶性膨胀，导致政府干预的失灵。所以，国家干预在市场需要和法律约束两者之间，首先应满足后者要求，服从法治的基本要求，否则，即便这种干预的实质是有效和必要的，也会因违法之嫌而招致反对。二十世纪三十年代，罗斯福政府的“新政”举措从实质上看对当时美国的市场经济绝对有利，但不能就此认为反对“新政”的联邦最高法院法官不是在维护法治秩序，而是纯粹的保守主义者。双方的冲突中尽管也包含着两种经济思想的冲突，但更主要的是两种法律观的冲突，是政府干预和依法行政何者优先的斗争。联邦最高法院最终以判例的形式支持了罗斯福的“新政”举措，从而使国家干预取得了合法的形式，以国家干预为特征的市场经济体制在美国才得以确立。这是判例法在对行政权制约出现疏漏的情况下政府干预和法律的冲突，而在一个成文法国家，如果事先没有经过立法程序的认可，政府直接干预市场的危险程度将无以度量。所以，经济学的论证不能同时代替法律上的论证，经济学的观点也不能直接作为政府介入经济生活的依据。政府要突破原有的法律界限对市场进行干预，必须在经济学论证的基础经过法律上的论证，取得合法地位后并以法律形式才能进行。否则，宪法秩序和法治原则将受到破坏。
法律不应成为经济发展的羁绊，而应当是促进经济的一种内在因素。要适应市场经济对国家干预的合理需要，法律应当对政府不得干预市场的禁令适当解禁。从法律的内部分工看，宪法的主要功能是通过控制国家权力保障公民的基本权利，对政府来说，宪法是控权法而不是授权法，或充其量只能是一种原则性的授权，仍无法使政府干预的具体行为合法化。所以，宪法不能直接作为政府干预市场的法律。行政法主要是从程序方面控制行政权以维护行政相对人利益，对政府来说，行政法也是控权法，而非授权法，政府也不能以此作为进入市场的依据，所以，行政法也不能成为政府干预经济的法律根据。民法是调整市民社会关系之法，任何公权力在民法领域中都不起作用，权力主体在民法中和其他当事人的地位一律平等，不可能将自己的意志强加给其他当事人，因此，民法也不能成为政府干预的法律规范。国家通过经济法形式将干预经济的权力授予政府（有的国家也授予司法机关对市场的干预权力，如美国反垄断法），解除了法律对政府进入市场的限制，满足了市场对政府干预的需要，从而结束了国家干预无法可依的状况，实现了经济和法律的联姻。因此。对政府来讲，经济法是授权法和干预经济的法律依据。如今，不论是宏观经济领域，还是微观经济方面，政府能自主合法地发挥调节作用，保障市场安全有序运行，皆得益于经济法。
其次，国家干预或政府干预首先是一种经济思想和政策主张，是对传统自由市场经济体制要求变革的观念。要把这种理论或思想付诸实践并成为配置资源的一种方式，必须将其上升为法律制度，取得社会公信力。在人类社会，一种思想和理论要转化为改造社会的实践活动，都必须通过一定的方式。制度作为约束和指导人们行为的规范体系，是实现人类思想和理论价值的主要手段。政治思想要成为政治实践，首先要上升为政治制度，成为政治活动的规则。经济思想作为经济科学研究的成果要转化为社会行动，也必须通过制度的形式。而在整个社会制度体系中，法律制度是最为普遍和约束力的制度。因此，法律制度是贯彻一切理论思想的最权威和最理想的选择。纵观经济和法律发展的历史，不论是重商主义和重农主义，还是亚当·斯密的自由放任思想与政策主张，都是通过法律制度的支持实现的[17]。重商主义理论的实践与《圈地法》、《谷物法》等法律难以分开，而重农学派和亚当·斯密自由经济的思想，是在废除《谷物法》和确立所有权绝对、意思自治及合同自由的制度之后才真正转化为全社会的实践活动。没有对经济人的自由采取宽容和保障的法律制度，自由市场经济的思想很难为人类社会经济的发展做出如此大的贡献。经济活动是人类为满足自身生存需要的基本活动，而资源的稀缺性要求人们在利用资源和分配社会财富方面必须遵守一定的规则，否则，人类社会就会陷入争夺资源的混乱状态。所以，作为“自己生命生产”的一种本原的社会制度，相对于其它制度而言，经济制度更应采取法律的形式。国家干预思想是在资本主义进入垄断阶段，纯粹的市场调节缺陷越来越明显和经济危机频繁爆发的历史时期产生的。在既有的自由经济思想已经被法律化和制度化以后，要修正既往的经济制度，理应通过法律的方式进行。所以，只有首先将国家干预的思想上升为法律制度，才能使这种干预之合法化，成为配置资源的一种方式。而经济法就是国家干预经济的基本法律形式[18]。
第三，经济法作为政府干预之法，解决了法律手段和经济政策的矛盾，既可以保证政府以法律方式干预经济活动，又能保障政府根据市场的变化及时采取灵活的经济政策调节市场。在国家干预思想产生之初，政府干预经济的形式主要是经济政策，这是因为经济学虽然主张国家干预，但在干预形式上更青睐于以经济政策作为实施经济思想或理论的手段，认为法律只不过是实施经济政策一种工具或补充的方式[19]。应当说明，法律和政策二者关系的位阶反映了一个国家的法治水平。政策作为实现政党或政府意志的一种手段，其原则性、灵活性、及时性和宏观覆盖程度都是法律无法比拟的，它随时能够把各种思想进行应用转化，调节复杂多变的社会生活。单就经济领域的需要来讲，政策有时更能适应经济生活的多变性特点，而法律手段略显迟钝。但由于缺少严格的制定程序和基本的社会价值理念，政策的稳定性、科学性、规范性、权威性和强制性都远逊色于法律规范，其社会认同程度也低于法律。从总体看，政策的随意性、多变性最适宜人治性社会的需要；而法律手段则以严格的程序限制了少数人的随意，以多数人的意志代替了个别人的意志，反映的是法治社会的需要。如果政策在一国中的地位、作用和效力高于法律，法律完全服从政策的需要，则该国家还不是一个真正的法治国家；如果政策是按照法律规定的程序产生和运作的，则该国在一定程度上已实现了法治。自从国家干预思想产生以后，经济政策和法律同时作为国家干预经济手段，其关系就日显紧密。二者追求的目标既有联系，又有区别。经济政策追求的是经济增长、降低通胀和失业率等经济目标，而经济法所追求的是经济秩序、经济效率、经济公平以及社会公共利益等目标，虽然路径不同，但却殊途同归。从政府的角度看，经济政策和法律手段有异曲同工之美，如果作为工具来用，二者都不可或缺。但是，从法治的意义上讲，经济政策和法律的地位并非平等，更不是法律一味服从政策。制定和实施经济政策是政府行为，因此这种行为必须在法律许可的范围内，在内容和程序上符合法治社会行政法治的要求。经济政策作为政府意志的一种表现形式，虽然可以经过一定程序上升为法律，但作为政府独立使用的一种手段，必须服从法律。美国“新政”时期总统和联邦最高法院的冲突，实质也是法律手段和经济政策选择上的冲突。从这一意义上讲，法律应当是国家干预的主要形式，经济政策则是政府根据复杂多变的市场需要并按照法律程序制定和自由适用的一种干预手段。经济法的使命之一就是将法律手段和经济政策紧密结合在一起，使政府干预既符合法治的要求，又适应经济生活对经济政策的需求。经济法作为政府干预经济之法，消弭了经济政策和法律的冲突问题，以法律形式上理顺了政府干预两种手段的关系。如我国《预算法》、《税收征收管理法》和《中国人民银行法》中规定的政府可以采用的财政政策和货币政策等宏观经济政策，以及《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》和《价格法》等法律中体现的有关垄断、竞争、就业政策等微观经济政策等。
四、 经济法是限制政府干预经济之法
经济法是政府介入市场干预经济的法律依据和裁判市场行为是否背离社会公共利益的规则。经济法的授权，使得政府和司法机关一样拥有了裁判某些经济行为的资格。与司法权被动介入社会关系的特点相区别，行政权一般都是以主动方式行使的，这一特点正好适合维护社会公共利益和经济秩序需要。但主动性特点往往使行政权在没有法律明确授权的情况下也有可能在各种动机驱使下干预市场，妨害市场功能的发挥。而一旦法律允许行政权进入市场领域，其滥用权力的机会无疑性会增大。“权力运行和权利的实现规律告诉我们需要对它进行控制” 。在国家权力中“最需要控制的是行政权力，这是由行政权的特点所决定的” [20]。“国家权力不仅具有扩张的性质和特征，而且其扩张总是依靠侵蚀个人权利实现的。在国家侵权面前，个人是无能为力的” [21] 。我国以往的教训表明，只有将政府干预行为限定在合理的范围内，才能实现市场与政府关系的良性互动。所以，经济法在授予政府干预权力的时候必须同时考虑如何防止其干预权的滥用；既要从公共利益出发，为政府分配适当的干预权，也要从行政权的特点和一般公权力的本性出发，谨慎地为政府配置权力。
法律一般应当从程序和实体两个方面对公权力进行制约。程序既有保障权利的功能，也有限制权力的功能。正当程序作为行使公权力机关的一种行为规则是对其滥用权力的直接限制，因此是一种最直接和有效的制约。立法程序和诉讼程序分别对立法机关和司法机关行使权力进行限制，行政程序则限制政府的行政行为。政府干预行为无疑应当受到控制，这种控制首先应从程序上寻找方法。“典型的现代行政法是行政程序法” 。所以，在控制政府干预方面，行政法有着独特的作用。控制行政权是行政法的任务所在，其目的是保障经济自由[22]。行政法治要求政府的一切行为包括干预经济生活的行为既要符合法治的形式标准，也要符合实质标准。行政程序法追求的是形式标准，而经济法追求的是实质标准。行政法控制政府行为的目的是为了实现形式上的行政法治，是保障经济法和其他有关实体法得以实施的程序法规范。从行政法角度看，只要行政机关的行为及过程有法可依，就应当认同。所以，行政法是直接从程序方面规范政府干预行为的法律规范，是控制政府干预最为有效的法律手段。
但是，行政权的主动性决定了仅从程序上控制还难以保障政府干预符合市场的需要，依法行政和合理行政的原则也只能在形式上制约政府对经济生活的干预。要保证政府干预符合经济规律和有效弥补市场调节不足的实质性要求，还必须通过其所依之“法”在实体上进行制约。和程序法一样，实体法也有两个方面的功能，即既是当事人的行为规则，也是法律适用机关的裁判规则。从行为规则的角度看，当事人必须遵守；而作为裁判规则，裁判机关同样必须遵守，否则，即便程序公正，其结果也难以公正。例如，民法是当事人从事民事活动的行为准则，但也是法院处理民事案件必须遵守的规则。法院仅遵守诉讼程序是不够的，严格依据民事规则处理案件同样是法院的义务，否则，就是滥用自由裁量权。所以，完善的民事规则，也是制约司法权，防止滥用权力和实现司法公正的一条途径。当事人可以利用意思自治和合同自由的原则，通过自行设定严密的权利和义务规则来防止司法权的滥用，即当事人在利用民事规则限制司法权上有较大的选择权。经济法是限制经营者经济自由和授权政府限制经济自由之法，是政府干预市场必须依据的实体法，因此，它既是经营者从事经济活动的行为规则，同时也是政府判断经营者行为是否违反社会公共利益的裁判规则，如《反不正当竞争法》和《产品质量法》等。与民事规则不同的是，经济法维护社会秩序和社会公共利益的职能排除了经营者自行设定权利和义务的自由，以法定方式规定经营者必须履行的义务，同时，也限定了政府干预可以适用的手段和自由裁量权。经济法作为实体法的功能，和行政法相配合，既保证了经营者依法从事经济活动，又限制了政府在法律以外的行为，使政府干预在符合形式标准的基础上满足了弥补市场调节不足的实质标准。

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① 张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1992年版，第265页。
② 杨春学：《经济人与社会秩序分析》上海三联书店 上海人民出版社1998年版，第11-12页。
③ 亚当·斯密《劳动分工与进口管制》，载《市场经济大师们的思考》（詹姆斯·L·多蒂等编著，林季红等译），江苏人民出版社2000年版，第47页。
④ 同注[3]。
⑤ 参见张寿民：《外国经济法制史》，华东理工大学出版社1996年版，第73页。
⑥ 同[1]，第264页。
⑦ 洛克：《政府论》，商务商务印书馆1987年版，下篇第36页。
⑧ 梁慧星：《民法总论》，法律出版社1996年版，第37页。
⑨ 参见《中华人民共和国民法通则》第七条、五十五条和《合同法》第七条规定。
⑩ 同[1]，第264页。
[11] 马克思：《马克思恩格斯全集》，人民出版社1961年版，第六卷第292页。
[12] 庞德：《通过法律的社会控制》，商务印书馆1984年版，第41页。
[13] 参见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第4—6页。
[14] 参见郭道辉：《建构我国宪政立法体系策议》，载《法商研究》2001年第1期，第8—9页。
[15] 参见《刑法》分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”。
[16] 孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆（上）1995版，第154页。
[17] 参见李昌麒：《经济法——国家干预经济的基本法律形式》，四川人民出版社1995版，第29—40页。
[18] 同[17]。
[19] 参见卫兴华：《市场功能与政府功能组合论》，经济出版社1999年版，第228—240页。
[20] 孙少侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第.2－3页。
建设部城市建设司


关于印发《建设部城市建设司2007年工作总结》的通知

建城综函[2008]22号


各省、自治区建设厅，直辖市建委；北京市市政委、交通委、水务局、园林绿化局；天津市市容委；上海市水务局；重庆市市政委、交通委；各计划单列市建委；深圳市城管局、水务局；新疆生产建设兵团建设局：

　　现将《建设部城市建设司2007年工作总结》印发你们，供参考。

建设部城市建设司
二○○八年一月十八日

建设部城市建设司2007年工作总结

　　2007年城市建设司在部党组的正确领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大以来历届中央全会精神，全面落实科学发展观，按照部党组的统一部署和年初确定的总体工作思路，努力完成各项任务，各方面工作都取得了实质性进展。

　　现将2007年工作总结如下：

　　一、市政公用事业改革稳步推进

　　（一）积极研究提出深化市政公用事业改革的指导意见

　　按照国务院关于节能减排的要求，组织力量对《国务院关于深化市政公用事业改革 推进节能减排 保障公众利益的若干意见（代拟稿）》进行了修改论证，进一步明确了市政公用事业改革的指导思想、基本原则、主要目标、方法和途径，协调相关部委联合上报国务院并专题向国办做了汇报。

　　（二）稳步推进城镇供热体制改革

　　城镇供热体制改革工作取得进展，北方地区70％的省份完成了“暗补变明补”的改革，工作重点转向进一步推进供热计量改革。召开了全国供热计量改革经验交流现场会，开展了“供热计量改革示范城市”工作。会同国家发改委印发了《城镇供热价格管理暂行办法》。为保障北方地区城镇供热工作，印发了《关于切实做好北方地区城镇供热工作的紧急通知》。对北方地区城镇供热体制改革工作进行了督导检查。

　　二、优先发展城市公共交通战略进一步落实

　　（一）组织开展了首届中国城市公共交通周及无车日活动

　　组建了优先发展城市公共交通工作办公室，进一步推动优先发展城市公共交通战略的落实。大力宣传公交优先理念，组织开展了以“绿色交通与健康”为主题的首届中国城市公共交通周及无车日活动，北京等110个大中城市按照所签署承诺书的要求，组织有关媒体开展多种形式的宣传活动，举办了各种生动活泼的群众性活动，使公交优先的理念深入人心。

　　（二）认真研究推动优先发展城市公共交通战略的政策措施

　　指导各地推进优先发展城市公共交通各项政策的贯彻实施，起草了《优先发展城市公共交通工作评估办法和标准体系》、《关于建立和落实城市公共交通补贴补偿机制的意见》。研究制定了《城市综合交通体系规划编制办法（草案）》，加强城市交通规划指导，强化以城市公共交通为导向的城市交通发展模式，指导各地编制城市综合交通体系规划。

　　（三）积极推动轨道交通和大运量快速公交系统建设

　　起草了《关于加快城市轨道交通健康发展的意见》，指导各地加强城市轨道交通规划、建设和管理工作。积极推动开展大运量快速公共汽车（BRT）建设。与亚行共同开展了区域城市交通可持续发展研究。

　　三、城乡人居环境不断改善

　　（一）加快建立城市污水处理督察体系

　　加强对重点流域区域城镇污水处理工程项目建设和运行情况的动态管理。印发了《全国城镇污水处理信息报告、核查和评估办法》，研究开发了全国城镇污水处理信息系统。建立了全国城市污水处理厂在线监测监控系统。初步建立了城市污水处理厂运行管理数据库。组织开展了城市污水处理厂污染物削减量与处理成本及污水处理费的核拨联动机制研究。配合财政部研究制定了《城镇污水处理设施配套管网以奖代补资金管理暂行办法》，采用管网补助与削减COD奖励相结合的办法，支持中西部地区城镇污水处理设施建设。会同有关部门编制了《全国城镇污水处理及再生利用设施建设“十一五”规划》。组织完成了太湖等重点流域区域城镇污水处理工程建设规划。

　　（二）组织开展生活垃圾填埋场整改工作

　　根据全国生活垃圾填埋场无害化处理检查结果，印发了《关于开展生活垃圾填埋场整改工作的通知》，督促各地对不合格的垃圾填埋场进行整改，进一步提高生活垃圾填埋场建设和运行水平。会同有关部门编制了《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》，指导各城市生活垃圾处理设施建设。总结推广广西实施“城乡清洁工程活动”经验，推动城乡环境综合整治工作。

　　（三）充分发挥中国人居环境奖示范带动作用

　　成立了中国人居环境奖城市联谊会，举办了首届中国人居环境高层论坛，组织人居环境建设走在全国前列的城市，通过举办论坛、开展国际交流合作等活动，共同学习、交流人居环境建设方面的成功经验，推动人居环境建设向更高水平发展。组织对2007年中国人居环境奖和园林城市申报城市和项目进行了评审。贯彻党的十七大精神，统筹区域协调发展，注重西部地区城镇人居环境建设。组织召开了西部地区城镇人居环境建设现场研讨会，总结成都、重庆国家城乡统筹综合改革配套实验区的经验和做法，交流西部地区人居环境建设的经验，引导西部地区因地制宜、结合当地资源环境条件，突出特色做好人居环境建设工作，促进城乡人居环境改善。

　　四、市政公用事业安全监管水平不断提高

　　（一）进一步加强了城市供水水质安全监管工作

　　印发了《城市供水水质管理规定》和《城市供水水质监测数据上报管理办法》，加强了对城市供水水质安全的监督管理。开展了全国百城城市供水水质跨地区交叉检测和水质督查及城市供水安全隐患排查工作。完成了《2006年城市供水安全检查有关情况》，并报送国务院。组织编制了《城市供水厂安全运行与维护技术规程》和《城市供水服务标准》。配合发改委编制了《城市饮用水安全保障规划》。成功应对了无锡太湖、秦皇岛水体污染事件，并及时将情况上报国务院。

　　（二）组织开展了城市供水、燃气、供热、城市桥梁等城市基础设施安全隐患排查工作

　　按照《国务院办公厅关于开展重大基础设施安全隐患排查工作的通知》要求，下发了《关于组织开展燃气供应、供水、集中供热安全隐患排查工作的函》，要求各地进行安全隐患排查，组织了3个督查组对安徽、江苏、广东、辽宁、四川、宁夏等部分省（区）市城市供水、燃气、供热安全隐患排查工作进行了督查，会同质量安全司对湖北、广东、上海、重庆等部分省市既有城市桥梁安全隐患排查工作进行了督查。

　　（三）加快推进数字化城市管理试点工作

　　加强数字化城市管理推广工作，印发了《关于加快推进数字化城市管理推广工作的通知》，修订发布了《城市市政综合监管信息系统管理部件和事件分类、编码及数据要求》。公布了第三批试点城市，并组织专家对第三批试点城市进行培训。完成了成都等试点城市的验收工作。目前共有51个城市（区）开展了数字化城市管理试点工作，浙江、江苏等省陆续开展了省级试点建设。

　　（四）研究做好城市地下管线管理工作

　　为规范城市地下管线管理，保障地下管线安全运行，减少道路开挖，组织开展了城市地下管线管理立法调研，并组织专家研究起草了《城市地下管线条例（草案）》，完成了论证报告。认真总结北京、广州、大连、厦门、成都等城市加强城市地下管线管理和应急救险方面经验，引导各地积极开展城市地下管线管理的信息化建设。积极指导各地加强市政基础设施应急管理，提高市政基础设施优化调度和应急管理水平。

　　五、推动资源节约型活动开展

　　（一）深入开展城市节约用水宣传工作

　　会同有关部门印发了《节水型社会建设“十一五”规划》。督促各地加快城市供水管网改造,推广再生水利用。组织开展了“2007年全国城市节水宣传周”活动，与共青团中央宣传部共同向全国青少年发出了倡议书，广泛宣传节水理念。公布了第三批节水型城市名单，组织开展了创建节水型城市十周年展览、论坛等宣传活动。

　　（二）认真做好城市绿色照明工作

　　指导各地贯彻落实《“十一五”城市绿色照明工程规划纲要》，组织开展城市绿色照明示范工作，推广高效照明产品。指导与督促各地做好城市绿色照明专项规划的编制工作。组织制定了《照明工程设计专项资质标准》。

　　（三）进一步加强城市园林绿化工作

　　大力推进节约型园林绿化建设，印发了《关于建设节约型城市园林绿化的意见》，提出了“因地制宜、合理投入、生态优先、科学建绿”的指导方针，引导各地开展节约型园林绿化建设。推进生态园林城市创建活动，公布了11个国家生态园林试点城市。加强城市公园的建设和管理，公布了南京市绿水湾等4处国家湿地公园。会同厦门市举办了第七届中国国际园林花卉博览会。

　　六、出租汽车行业保持总体稳定

　　印发了《关于进一步做好规范出租汽车行业管理专项治理工作的通知》，并会同有关部门印发了《关于进一步做好出租汽车行业稳定工作的通知》。在全国开展出租汽车信息调查统计工作，编写了《全国出租汽车行业信息统计分析报告》。召开出租汽车行业清理整顿部际联席协调小组会议，研究出租汽车行业深层次矛盾与问题。对出租汽车经营权等重大问题进行了系统地调研，起草了《出租汽车经营权管理暂行办法》。对各地发生的11起出租汽车群体性事件进行了调查，并及时向国务院办公厅上报了《值班信息》。目前，全国出租汽车群体性事件有所减少，频率减缓，群体性事件较去年下降了56%，全国出租汽车行业保持总体稳定。

　　七、风景名胜区和世界遗产保护工作进一步加强

　　（一）全面开展国家级风景名胜区综合整治验收总结工作

　　制定了国家级风景名胜区综合整治验收考核标准和综合整治现场考核验收方案，组织10个考核验收组对90个国家级风景名胜区综合整治工作进行了全面考核验收。通过考核验收，对10个不合格单位和40个基本合格单位进行了内部通报批评并限期整改。召开了“贯彻落实《风景名胜区条例》推进风景名胜区综合整治总结会议”和新闻发布会，表彰了国家级风景名胜区综合整治十佳单位、工作优秀单位、优秀工作者和先进工作者。

　　（二）组织开展了风景名胜区设立25周年系列宣传活动

　　全面回顾、总结和展示25年来风景名胜区事业的发展历程和工作成就，大力推动《风景名胜区条例》宣传贯彻工作。组织开展了中国风景名胜区综合成就展、中国风景名胜区网络评选活动、风景名胜区暨世界国家公园风光摄影展等活动，颁布了《国家级风景名胜区徽志使用管理办法》，引导社会各界支持、关心和参与风景名胜区建设，促进风景名胜区保护工作健康发展。

　　（三）切实加强风景名胜区规划建设管理工作

　　推动风景名胜区总体规划编制工作，加快风景名胜区总体规划审查进度，加强了风景名胜区重大建设项目选址审查审批工作。黄山等16处风景名胜区总体规划经国务院批准实施。五大连池等10处风景名胜区总体规划经过部际审查会议审查。完成了九华山花台客运索道等4项风景名胜区重大建设项目选址审查审批工作。要求尚未完成总体规划编制报批的单位，在2008年6月底之前完成编制工作并报批。

　　（四）推动风景名胜区监管信息系统建设和监测核查工作

　　完成了24个国家级风景名胜区监管信息系统建设工作，进一步完善了国家级风景名胜区遥感数据本底库建设。积极推进遥感监测核查，完成了对河北省崆山白云洞等10处国家级风景名胜区的遥感监测抽查，并督促相关省级主管部门对其中疑似工程建设的500余处变化图斑进行了现场核查和处理，逐步变被动管理为主动依法行政，强化了对风景名胜区的保护与监管力度。印发了《国家级风景名胜区监管信息系统建设管理办法（试行）》。

　　（五）加强世界自然遗产、自然与文化双遗产的保护工作

　　会同国家发展改革委等七个部门研究制定了《国家文化和自然遗产地保护“十一五”规划纲要》。“中国南方喀斯特”世界自然遗产成功列入《世界遗产名录》。会同有关部门组织召开了第三届世界自然遗产会议，会议取得圆满成功。积极配合IUCN专家做好三清山申报世界自然遗产项目的考察评估工作。启动了五台山、“中华五岳”、丹霞地貌申报世界遗产的各项组织筹备工作。加强对风景名胜区内影视拍摄和演艺活动的监督管理，会同有关部门印发了《关于加强涉及自然保护区、风景名胜区、文物保护单位等环境敏感区影视拍摄和大型实景演艺活动管理的通知》，切实保护风景名胜区生态环境、自然资源和人文景观。

　　八、法规制度建设进一步加强

　　《城市公共交通条例（草案）》和《燃气管理条例（草案）》已上报国务院法制办。起草了《城市地下管线条例》、《城镇排水与污水处理条例》。颁布了《城市排水许可管理办法》以及许可证等格式文本。对《城市生活垃圾管理办法》进行了修订并发布，组织各地开展了宣传贯彻工作。加强城市园林绿化企业资质管理，组织研发了城市园林绿化企业资质核准信息系统。

　　九、认真办理人大建议和政协提案，努力做好国务院领导和部领导交办的事项

　　2007年共收到全国人大建议42件，办结率100％；政协提案80件，办结率100％。重点集中在城市污水、垃圾处理和供热改革方面。共接到国务院领导交办件118件，完成116件，办结率98%。收到部领导交办件42件，完成42件，办结率100％。

　　十、进一步加强了机关思想作风建设

　　以党的十七大和中央经济工作会议为主题，组织机关干部开展各种形式的学习活动，深刻领会科学发展观精神实质和科学内涵，增强用科学发展观指导各项工作的自觉性。组织机关干部认真研究中央各项战略部署，更加自觉地贯彻党的理论和路线方针政策。注重理论联系实际，抓好业务知识学习，坚持学以致用、用以促学。

　　不断加强机关组织制度建设，研究制定了《城市建设司机关工作手册》、《城市建设司机关公文处理办法》、《城市建设司党支部工作规则》等制度，对各类学习、会议、公文处理、党支部日常工作、党风廉政建设工作等方面都提出了严格要求，明确了工作责任，强化了工作纪律，进一步规范工作程序，完善工作运行机制。加强廉政教育，增强党员干部廉洁自律意识。机关工会组织充分发挥服务作用，组织开展了丰富多彩的文娱活动，荣获了“建设部先进基层工会”荣誉称号。转变机关工作作风，大力倡导无私奉献的敬业精神，机关干部吃苦耐劳、团结一心，勤奋工作，克服了人手少、任务重等种种困难，比较圆满地完成了各项工作任务，荣获“全国建设系统先进集体”。

　　全面回顾2007年的工作，还存在着一些问题和不足，主要表现在对重大课题的理论研究还需进一步加强；对各项政策落实的督查力度还需进一步加大；对新形势下产生的新问题的调查研究还需进一步深入。在新的一年里，城市建设司将按照部党组的总体部署和要求，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实党的十七大精神，以科学发展观为指导，求真务实、开拓进取，为推动城市建设事业又好又快发展做出新贡献！