杭州市人民政府关于印发《杭州市人民政府工作规则》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-05-11 03:30:30   浏览:8000   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载

杭州市人民政府关于印发《杭州市人民政府工作规则》的通知

浙江省杭州市人民政府


杭州市人民政府关于印发《杭州市人民政府工作规则》的通知

杭政〔2007〕5号

各区、县(市)人民政府,市政府各部门、各直属单位:
  《杭州市人民政府工作规则》已经市政府第一次常务会议修订通过,现予印发。



           二○○七年四月十六日



杭州市人民政府工作规则
(二○○七年四月十五日市政府第一次常务会议修订通过)

  第一章 总  则
  第一条 杭州市第十一届人民代表大会第一次会议选举产生的新一届杭州市人民政府,根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,参照《国务院工作规则》、《浙江省人民政府工作规则》,结合本市实际,制定本工作规则。
  第二条 市政府工作必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的路线、方针和政策,严格执行国家的法律法规,坚持以人为本,深入贯彻科学发展观,全面履行政府职能,积极实施“五大战略”,引领“和谐创业”,破解“七难问题”,建设“名城强市”,构建平安、法治、和谐杭州,全力打造覆盖城乡、全民共享的“生活品质之城”,努力实现杭州从中等发达水平向发达水平的历史性跨越。
  第三条 市政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责,坚持立党为公、执政为民,解放思想、实事求是,与时俱进、开拓创新;坚持服从命令,顾全大局,切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
  第四条 市政府各部门要依照法律、法规行使职权,切实履行政府职能,实行科学民主决策,推进依法行政,加强行政监督,建立健全规范、协调、透明、高效的行政管理体制,确保市政府各项工作部署落到实处。
  第二章 组成人员职责
  第五条 市政府由下列人员组成:市长、副市长、秘书长,市政府各工作部门的委、办主任和局长。
  第六条 市政府实行市长负责制,市长领导市政府的工作,副市长协助市长工作。
  第七条 副市长按分工负责处理分管工作。受市长委托,负责其他方面的工作或承担专项任务,并可代表市政府进行外事活动。
  第八条 秘书长在市长领导下,负责处理市政府的日常事务。副秘书长按分工,协助副市长联系、协调和处理有关工作。
  第九条 市政府组成部门的委、办主任和局长按照规定职责要求,负责本部门的工作。
  第三章 全面履行政府职能
  第十条 市政府及各部门要进一步转变政府职能,全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。
  第十一条 加强经济调节,全面贯彻执行国家宏观调控政策,主要运用经济、法律手段和必要的行政手段,引导和调控全市经济运行,调整和优化经济结构,发展对外经济贸易,加强区域经济合作,防范和化解金融风险,保持经济持续健康快速增长。
  第十二条 加强市场监管,创造公平和可预见的法制环境,建立健全行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系,积极推进社会诚信体系建设,实行信用监督和失信惩戒制度,整顿和规范市场经济秩序,建设统一、开放、竞争、有序的市场体系,形成与国际通行规则接轨的市场运行机制。
  第十三条 加强社会管理,完善社会管理的政策规章,依法管理和规范社会组织、社会事务,加强社会治安综合治理,积极疏导和化解社会矛盾,注重解决民生问题,维护社会和谐稳定。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织健康发展,充分发挥其作用。依法建立健全各类突发公共事件应急机制,强化公共安全管理,提高政府应对公共危机的能力。
  第十四条 加强公共服务,完善公共政策,建立健全公共服务体系,推进公共服务平台信息化建设,创新市场化运行模式,努力提供公共产品和服务。建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度,简化程序,降低成本,讲求质量,提高效益。
  第四章 实行科学民主决策
  第十五条 市政府及各部门要完善公众参与、专家论证和政府决定相结合的决策机制,不断优化重大决策的规则和程序,实行依法决策、科学决策和民主决策。
  第十六条 贯彻落实党中央和国务院及省委、省政府的重要指示和决定事项,全市国民经济和社会发展计划、财政收支预决算方案、宏观调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、地方性法规草案和市政府规章、重大建设项目以及其他需要由市政府决策的重大事项,由市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。
  第十七条 市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议,必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据,经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析;涉及相关部门的,应充分协商;涉及区、县(市)的,应事先征求意见;涉及人民群众切身利益的,应当通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。
  第十八条 市政府在重大决策过程中,要充分发挥智囊机构和专家学者的咨询、参谋作用。根据需要,可通过召开座谈会等形式,直接听取民主党派、人大代表、政协委员以及群众团体等方面的意见和建议。对涉及人民群众切身利益的重大事项,除紧急情况外,市政府在作出决策前必须经过公开征求意见、专家论证和合法性审查等环节。
  第十九条 市政府各部门必须坚决贯彻落实市政府的重大决策,建立反应灵敏、协调有效、覆盖全市的决策信息反馈机制和决策后评估机制,及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公厅要加强督促检查,确保政令畅通。
  第五章 推进依法行政
  第二十条 市政府及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求行使行政权力,强化责任意识,不断提高依法行政的能力和水平。
  第二十一条 市政府根据社会主义市场经济发展、社会全面进步和扩大对外开放的需要,按照法定程序,适时提出地方性法规议案,制定并颁布政府规章和规范性文件,及时修改或废止不相适应的规章和规范性文件。由市政府法制机构起草或组织起草地方性法规草案、政府规章,并审查其送审稿。政府规章的解释权属于市政府,具体事务由市政府法制机构承办。
  第二十二条 市政府制定的规章,应当及时报送国务院、省人大常委会、省政府和市人大常委会备案。市政府各部门制定的规范性文件,必须符合宪法、法律、法规和国家的方针政策以及市政府的规章、决定、命令,并在公布实施前报送市政府法制机构进行法律审查。凡涉及两个以上部门职权范围的事项,应报请市政府制定规章、发布决定、命令或制定规范性文件,或由有关部门联合制定规范性文件。
  第二十三条 进一步推进政务公开,加大政府信息公开力度。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及其他不应公开的事项外,市政府及各部门所掌握的政府信息和文件,应当通过新闻发布会、政府公报、政府网站、新闻媒体及其他有效途径,及时、准确、充分地向社会公众和利益相关人公开。
  第二十四条 按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则,进一步完善行政执法体制,科学设置行政执法部门的职责,加强行政执法机关的执法协调,大力推进综合执法。严格实行执法责任制和执法责任追究制,切实做到严格执法、公正执法、文明执法。
  第六章 加强行政监督
  第二十五条 市政府及各部门要自觉接受市人大及其常委会的监督,向其报告工作,接受质询;接受市政协的监督,向其通报工作,虚心听取意见和建议。市政府每年向市人大代表、政协委员通报一次工作情况。对市人大代表、政协委员提出的建议、意见和提案,要高度重视,认真办理,并不断提高按时办结率和办理满意率。
  第二十六条 市政府及各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定,接受司法监督。市政府各部门要自觉接受监察、审计等部门的专项监督,对司法监督和专项监督中发现的问题,要认真查处、及时整改,并向市政府报告。
  第二十七条 市政府及各部门要加强行政系统内部监督,严格执行行政复议法和规范性文件备案制度,及时发现并纠正违反法律、法规和规章的规范性文件,以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为,并主动征询和认真听取区、县(市)政府及其部门的意见和建议。
  第二十八条 市政府及各部门要高度重视人民群众来信来访和12345市长公开电话工作,进一步完善信访制度,畅通信访渠道,认真解决群众的合理诉求,着力解决信访突出问题。市政府领导及各部门负责人要亲自阅批重要来信,每年安排时间下基层亲自接待群众来访。
  第二十九条 市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和反映的重要问题,各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。要加强政府网站建设,重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施监督。
  第七章 提高工作效能
  第三十条 市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性。市政府根据每年经市人代会批准的有关报告,结合形势发展要求,提出阶段性目标及相关实施要求。各部门要进一步细化任务,组织落实。
  第三十一条 市政府各部门要建立责任明确、协调有序、运行高效的工作机制。属于部门职责范围内的工作,各部门应当积极主动、认真负责地办理;涉及多个部门职责范围的事项,一般应明确由一个综合部门或主管部门为主牵头负责,相关部门积极配合。
  第三十二条 按照《行政许可法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求,进一步推进行政审批制度改革,大力压缩行政审批项目。全面推行联合办理、集中办理,实现网上办理,着力优化行政服务,不断提高行政效率。
  第三十三条 市政府及各部门要加强督促检查,建立完善公正、客观的绩效评估机制,推进政府职能转变和工作落实。市政府每季度对重点工作完成情况进行检查,对各部门实行年度工作目标责任制考核。
  第八章 完善会议制度
  第三十四条 市政府实行市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议、市政府专题会议制度。
  第三十五条 市政府全体会议由市政府组成人员及各区、县(市)政府主要负责人参加,根据需要可安排或邀请有关人员列席会议。会议由市长召集和主持,一般每半年召开一次。
  市政府全体会议的主要任务是,传达和研究贯彻党中央、国务院、省委、省政府及市委的重要指示和决定;讨论通过需提交市人代会审议的重要报告;讨论决定市政府工作中的重大事项;总结和部署市政府重要工作。
  第三十六条 市政府常务会议由市长、副市长、秘书长、副秘书长参加,根据需要可安排或邀请有关人员列席会议。会议由市长召集和主持,一般每半月召开一次,如有需要可临时召开。
  市政府常务会议的主要任务是,传达和研究贯彻党中央、国务院、省委、省政府及市委的重要指示和决定,传达和贯彻市人大及其常委会的决议以及需提请市人大及其常委会审议的重要事项,讨论地方性法规草案,审议规章草案;审议本市经济社会发展中的重大事项以及与人民群众利益密切相关的重要事项。
  第三十七条 市长办公会议由市长、常务副市长及相关副市长,秘书长、相关副秘书长,办公厅主任、相关副主任,市政府相关部门的负责人参加。会议由市长召集和主持,一般每周召开一次。
  市长办公会议的主要任务是,传达和研究贯彻国务院或国务院有关部门召开的全国性会议和省政府或省政府有关部门召开的全省性工作会议精神; 研究决定需要市政府统筹协调的重要工作或重大活动;研究处理市政府日常工作中的重要问题;研究安排市政府月度工作。
  第三十八条 市政府专题会议由市长、副市长、秘书长或受委托的副秘书长召集和主持,根据需要不定期召开。
  市政府专题会议的主要任务是,研究处理属于市长、副市长分管职责范围、需要统筹协调的业务事项; 研究突发性事件的处理意见;研究处理上级领导或市委、市政府主要领导对涉及面较广的具体问题所作批示的贯彻落实意见。
  第三十九条 市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议和市政府专题会议由市政府办公厅负责安排,具体程序按照《杭州市人民政府会议制度》的有关规定执行。
  第四十条 市政府领导不能出席市政府全体会议、市政府常务会议或市长办公会议,向市长请假;市政府组成部门负责人和其他需要参加会议人员不能出席会议,向秘书长请假。如对议题有意见或建议,可在会前提出。
  第四十一条 市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议的纪要由秘书长签发,如有需要,报分管副市长或市长签发;市政府专题会议纪要由分管副市长或市长签发。会议讨论决定的事项,宜于公开的,应及时报道。新闻稿须经秘书长、办公厅主任或有关副秘书长、办公厅副主任审定,如有需要报副市长或市长审定。
  第四十二条 市政府及各部门召开的工作会议,要减少数量,控制规模,严格审批。凡以市政府名义召开的全市性会议,统一由市政府办公厅按有关规定办理;由各部门召开的全市性会议,不得要求以市政府名义召开,不得要求区、县(市)政府负责人参加,确需邀请的需报市政府批准。全市性会议应尽可能采用电视电话会议等快捷、节俭的形式召开。
  第九章 规范公文审批
  第四十三条 审批公文,应当严格按照《国家行政机关公文处理办法》、《浙江省人民政府关于贯彻执行〈国家行政机关公文处理办法〉的意见》及《杭州市贯彻实施〈国家行政机关公文处理办法〉的补充规定》等有关规定执行。
  第四十四条 各地区、各部门报送市政府的请示、意见、报告,应由主要负责人签发。请示应一事一报,并不得多头主送;需市政府审批的事项,不得直接报送领导个人。请示内容涉及其他部门的,应事先与相关部门充分协商,如有不同意见应如实反映。
  第四十五条 各地区、各部门报送市政府审批的公文,以及以市政府和市政府办公厅名义印发的公文,统一由市政府办公厅按规定程序办理,并按市政府领导分工呈批。
  第四十六条 以市政府名义发文,经有关副秘书长或办公厅副主任审核后,一般由分管副市长或秘书长签发;市政府发布的规章、决定、命令和报送省政府的公文,向市人大及其常委会提出的议案,涉及全市经济社会发展的重大政策、重大改革方案和涉及人民群众切身利益的重要公文,经分管副市长或秘书长审核后,由市长签发。以市政府办公厅名义发文,由秘书长、办公厅主任或有关副秘书长、办公厅副主任签发;如有需要,可由分管副市长签发或报市长签发。
  第四十七条 市政府及各部门要注重行文效用,遵守行文规则。要进一步精简文件,部门职权范围内的事务由部门自行发文或由相关部门联合发文,不得要求市政府批转或市政府办公厅转发。要加快网络化办公进程,提高公文办理的效率。
  第十章 严肃作风纪律
  第四十八条 市政府及各部门的领导要积极倡导理论联系实际的学风,密切关注国内经济社会发展新趋势,努力学习经济、科技、法律和现代管理等方面的知识,不断研究解决发展中的矛盾和“瓶颈”制约,努力提高执政为民的能力和水平。市政府每季举办一次学习会、每年召开一次务虚会,市政府领导及各部门负责人参加,根据需要可扩大参加人员。
  第四十九条 市政府领导要深入基层、考察调研,了解情况,指导工作,帮助解决实际问题。市政府领导每年累计下基层调查研究时间不少于60天,并坚持基层工作联系点制度。下基层要轻车减从,简化接待。
  第五十条 市政府及各部门要厉行节约,大力创建节约型机关。严格控制各种名目的庆典和达标评比,严禁组织无实质性内容、无明确考察目的的学习考察活动。市政府及各部门领导要保持和发扬艰苦奋斗的作风,坚决反对和制止各种浪费行为。
市政府领导原则上不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电,不题词。因特殊需要发贺信、贺电和题词,一般不公开发表。
  第五十一条 市政府组成人员必须坚决执行市委、市政府的决定,不得有任何与之相违背的言论和行为;未经市政府研究决定的重大问题及事项,不得在个人讲话或文章中擅自对外发表。
  市政府领导出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道和外事活动安排,按有关规定办理。
  第五十二条 市政府及各部门要严格执行请示报告制度和请假制度,遵守各项政务纪律。各部门要及时向市政府报告重要情况、重大事件和重大活动,对职权范围之外的重大问题要按规定程序及时向市政府请示。各级政府和各部门领导外出应按规定请假。
  第五十三条 市政府及各部门要认真履行职责,规范服务、清正廉洁、从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理,对不符合规定的事项要坚持原则不得办理;不得用公款相互送礼和宴请,不得接受地方的送礼和宴请。对因推诿、拖延等造成影响和损失的,要追究领导责任;对越权办事、以权谋私等行为,要依法严肃查处。

下载地址: 点击此处下载

国家药品监督管理局关于将“卫生部生物制品标准化委员会”更名为“中国生物制品标准化委员会”的通知

国家药监局


国家药品监督管理局关于将“卫生部生物制品标准化委员会”更名为“中国生物制品标准化委员会”的通知


各省、自治区、直辖市药品监督管理局或卫生厅(局)、医药管理部门:
根据“国务院办公厅关于国家药品监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知”(国办发〔1998〕35号),卫生部制定和颁布生物制品法定标准工作职能已划转我局。为适应机构改革后职能转变的需要,经研究,将“卫生部生物制品标准化委员会”更名为“中国生物制品标准化委员会”。
特此通知



占有与所有权源析
---对国有资产的断思

胡晓东*


引言

全国人大常委会法制工作委员会2002年1月28日印发了《中华人民共和国物权法》征求意见稿。该稿分总则、所有权、用益物权、担保物权、占有和附则6部分,共有7章335条。一年以来,该稿在学术界和社会上引起了广泛的讨论。学者们各抒己见。有学者认为:《物权法》是一部私法,它把目前混乱的财产关系明晰化,对以前的法律空白有所规定。有学者说:《物权法》在立法上的突破主要体现在经济层面上,他为私营经济提供了发展空间。有学者认为,《物权法》能够调动所有的劳动者、所有的企业,去创造财富,爱护财富,积累财富。当然对意见稿存在的争议会在所难免,尤令人注意的是,《物权法》如何说清楚国家所有权。①
文章基于如何在国有资产的处理模式中寻索一个妥善的方法,而对所有权及占有制度进行根源的溯析,试图提出一些拙见陋说,以期方家见教。

古罗马时代状况的分析

现代民法意义上的所有权与占有无疑源于古罗马时代。罗马法学家们在处理法律事务的不断积累中研习和探寻出适应于当时的许多法律概念,所有权与占有就是其中之一。如果说现代所有权可以从实质的和经济的观点加以界定的话,罗马所有权却只能从抽象的和相对的观点加以界定,这种观点把土地所有权同地域主权等量齐观。②在罗马法中,所有权是物权最重要的组成部分,是权利人得直接行使于自己物上的最完全的物权。与现代所不同的是,在罗马人那里,所有权与所有权的标的是混合不分的。在罗马法学家看来,所有权具有三个特性,即所谓绝对性、排他性和永续性,舍此不存在所有权的问题。③然而,就如彭梵得所陈述的,罗马法中所有权概念及分类是随着罗马的历史发展而不断演进的。既有词法上的变迁,如家父权、用益权、所有权等,又有所有权类别上的演化。——如早期原始形态的所有权的绝对的和排他的权力及永久性,到后来出现的对所有权主要特性的限制乃至废除;根据罗马行省的实际状况在所有权方面上的创制;市民法所有权和裁判官法所有权的分立及其最终的合并。④从彭梵得所述可以看出,所有权在古罗马时代并不是一个静止的、永恒的、绝对的法律标准术语,而是动态的、开放的、不断发展的概念框架。这一状况对于现今所处的实际进行一些思考是不无裨益的。
在罗马法中,占有是指占有人对某一物所拥有的排除任何第三人的事实控制权。……占有一词的拉丁文原意是对某物的实际控制权。……在那时的法律术语中,占有一词用来指私人以各种方式对土地行使的广泛的使用和利用的权利。因此,在这一概念形成之初可以说是专制贵族对属于全体民众所有的土地所享有的使用权。也正是因为这些土地是占有的,不能作为私人所有权的客体,所以才有占有这一术语的产生和占有这一概念的形成。⑤彼德罗·彭梵得对占有的阐释,占有在罗马人那里是指一种使人可以充分处分物的、同物的事实关系,它同时要求具备作为主人处分物的实际意图。“占有”这个词的含义是指真正的掌握,一种对物的事实上的控制。如此理解的占有关系所体现的只是所有权的一般内容,因而,在一种更准确的、更能反映其蕴意的意义上,占有的确可以说是所有权的外部形象,或者说,如耶林所表述的,是所有权的事实状态。①中国学者对占有的述解:罗马人对于物的私有财产权是由对土地的自然占有开始的,但这种权利本身不是产生自然占有的原因,相反,倒是法律保护自然占有的结果。……占有的概念不同,各自所包含的义务关系也就不同,但他们的本质却又是相同的,都是指的对物享有事实上的管领力,而物权归谁则是次要的。……根据占有的概念以及发生占有的各种实际状况,同样表明,罗马法中的占有首先事实是而并非权利。②从以上不同的表述可以对占有的概念及演进看出一些端倪。即占有同所有权一样是不断发展的,而且处在某一开放的状态,时刻注意对新内容的扩延。
所有权与占有就犹如空间扭向平行的螺旋线,从任何一个平面剖开都会存在交错,但从空间的三维体系中就会明晰的看出他们的平行性及共进性。正是由于所有权与占有之间的错综复杂的关联,在对他们进行分析是必然要依据所要参考的目标。文章的意图在于对当前的国有资产问题作些思索,因此把分析的对象圈在罗马法中对公有物及共有物的的法律适用上,尤其是对公有物及共有物的所有权与占有的法律界定和调节。
首先对公有物及共有物的概念作些分析。罗马法中这两者的含义大不相同,公有物是非交易物下的细类,共有物则是可交易物的细类。
非交易物有分神法物和人法物。③神法物是经过法定程序,由议会、元老院或皇帝许可,用来供奉神灵享用之物。神法物都受国家特殊司法保护的,凡进行破坏者必须受到严刑制裁。④不可交易物的“人法物”在罗马法文献中又区分为“共用物”、“公有物”和“团体物”。……“共用物”是那些被认为不易由个人获取或实行经济管理的物品;因而它们不由法来调整,而是放任由大家使用,个人在享用它们时造成的侵犯是人身侵犯,以“侵辱之诉”加以惩处。……“公有物”就其自身而言是易获取的和易对其实行经济管理的,但是出于公共福利的目的,它们被实证法保留给公民普遍使用。……所谓“团体物”也是这样的情况,它们为某一共同体的居民所共同使用。……神法物和人法的非交易物,由于不用于经济目的,不归任何人所有;法学家们称它们“为非财产物”。国家对它们行使的保护,在我们看来,是在行使主权,这是与所有权平行的概念,因而产生某些相似的效力。⑤
交易物是指能够依照私法上的买卖而取得转让之物。⑥交易物之下又有不同的分类,其它就不多述,据对共有的阐述对共有物作以剖析。数人可以对同一物拥有所有权,或者用通俗的话来说,物可以归数人所有或由数人共有。这种关系构成共同所有权或共有。⑦由此可推知,共有物为由数人共有且可依照私法上的买卖发生转让的物,尽管其转让受到一定条件的限制。实际上,罗马法的共有制度可以归结为这样一种观念:每个共有者对整个物享有所有权,而且同一切所有主一样,他对该物独立地行使权利;但是,每个人行使权利的范围不应超过表现为他的权利范围的份额。如果这是不可能的,则禁止单个共有人行使权利,并且需要得到普遍的合作。总之,主体是多元的,对物的单独权利是多元的(它们被视为对物统一权利的部分),物是单一的。⑧
其次,对公有物及共有物的所有权与占有之间关系的分析。从公有物的定义及对非交易物的保护方式可以看出,罗马法中由于公有物概念的相对狭窄,对其所有权方面的阐释不详,只在便于保护而由国家行使与所有权平行的主权。①由此可以分析,罗马法对于公有物没有个人所有权的设立,对其占有也未作法律认可。但对公有物可以由国家认可组织或团体使用。——即存在用益权。由共有物的概念可得出,共有物的所有权由共有人同等的共享,每个共有者可以独立地行使权利,但相互间受到制约。况且,共有物是交易物,不但使得其上设有个人所有权,还使所有权与占有产生分离成为可能。由于团体物与共有物在现代意义上存在一定的近似性,所以对团体物稍作分析。团体物由某一共同体的居民使用,而不是由公民普遍使用。所以尽管团体物的保护也是基于主权,但是其上存在着主权的特定主体——某一共同体。进而会产生由这一共同体或者共同体中的某以特定团体占有的事实。
再次,对罗马法中土地所有权及其占有的分析。所有权的基本形式是土地所有权,其他的形式是在土地所有权的演进中逐渐形成,土地的所有权在罗马法中是渐次变化的历程。
正如马克思所指出的,罗马共和国的历史,是由土地所有权的历史构成的。最初,只有罗马国家才享有土地所有权,而公民个人只能享有普通的占有,直到奴隶制经济关系发达起来以后,土地国有制才逐渐为个人的土地私有制所代替。②
典型的早期土地----“划界地”有着神圣的边界,就象城邦有自己的城墙和城界一样。最后,根据罗马人的观念,所有权应当免除土地税,因为在早期人看来这种税具有为使用和占有支付补偿的性质,而应当接受这种补偿的人相反应该是所有主。当时,位于意大利域内的土地,即位于意大利或位于意大利以外但被授予了意大利权的其他城市的土地,享受这种豁免;相反,位于行省的土地却不想受这种豁免。因此,行省土地的所有主不是占有人,而是国家,也就是说,对于帝国行省的土地来说,所有主是皇帝,对于元老院行省的土地来说,所有主为罗马人民,这是由奥古斯都确定的划分。转让所有权的真正方式即市民法方式因而不能适用于行省土地。③显然,尽管罗马法中土地所有权制度发生了许多变化,但是对于土地上的所有权与占有共存乃至分离的状况一直存在于罗马法中。由此可以看出罗马人在处理抽象的国家财产与实体的行为人利益方面,有着许多值得借鉴之处。
最后,分析占有与所有权并列时它们之间的关系。当占有与所有权并列时,它们的关系处于三种状态。其一,根本不能发生个人所有权。即占有的对象要么只存在与所有权平行的主权;要么其所有权属于抽象的国家或某意特定的共同体,不能发生转让。但是,占有可以转让。其二,占有是取得所有权的前提。罗马法根据物的不同规定了不同的取得实效,使得占有与所有权在法定的前提下归于统一。但在前提成就之前,两者处于并列和分离状态。其三,占有是同恢复所有权的诉讼联系起来的。即所有权处于法律未定的状态,或者所有权人与占有人之间对争诉的标的存在不同认识,因而使得两者处于并列状态。罗马法对这一情况的处理是,在所有权未得以法定判决时,先保护实际的占有。

这一制度与当今中国所处的实况的关联及对其的鉴用

研究历史的一般诉求有三:求证历史;阐释历史及探寻历史形成的原因;寻求对现实问题的参考性求解。人类对问题的解决方式不管是空想的、幻想的,还是应世、适用的,无不来源于自身意识的经验及社会生活的经验。所谓超验也是在一种现象上的抽象、完善、缜密化,故而对现在所面临的一些问题进行思考时,终须从类似的历史解答中找出经过一定程度上变异的方法来运用。
年初公布了《物权法》的征求意见稿,年末《中华人民共和国民法(草案)》也已面世。由此可见,民法典的出台仿佛要顷刻间呼之欲出,学界和实物界对此亦喜亦忧。民法典的订立是必然的趋势,但在立法中有必要思虑如何在国情和世界通则之间寻求相对和谐的处理方式。罗马法是古罗马人在继承古希腊人的哲学的基础上,融合罗马人的务实精神而形成的留传与世的、西方价值、文化的综合体的法律瑰宝。当十八、十九世纪西方文明携着炮舰几乎广布这蓝色星球时,各种非西方文明往往是被动的接收这一强势文明。但是原有的本土文明与外来的强势文明间的博奕却从未消失,二十世纪民族国家的兴起更进一步使得这一博奕朝多向性发展。法律作为文明的支流也盖末能外。中国自十九世纪中叶磨难百年,经过被动的接收、自觉的研习、应时的选择几段历程,在二十世纪中叶建立了来源于西方但与不同于西方传统价值文化的制度体系。此间不乏原有本土文明与外来文明的博奕。法律的进程隐见于这一历程之中。此后的半个世纪,喜悲苦乐国人自知。在此新世纪之初,面临新的社会转型,制度体系需要重新整合。原有制度的延伸性存在、固有本土文明的潜在影响、各种外来文明的变异及新生都是在整合时必须通盘考虑的因素。
历史流传下来的官工、官商一体,现存的全民所有制,世界贸易规则中的所有权明晰和所有权与占有的分离。在对现在国有资产合理处理模式的构建中,这三个因素是需缜密考虑的。在分析之前,先就传统的官工、官商一体做些观点表述。必须使官与工及商明确分离,双方任何人都不得兼任相对方的职务;但要使得工及商能够公开平等的进入行政体系,同时使官员亦能平等进入工商体系。此处所述及的国有资产以国有企业为主要阐述对象,对于国有事业单位及集体所有企业宜另作细析。在对罗马法有关公有物及共有物的所有权、占有的初述的基础上,从国有土地、国有有体物(除土地以外)、国有权利三个层面思考国有资产。
国有土地
基于现实的制度-公有制下的全民所有制,必然使得国有土地与罗马法中的非交易物(尤其是公有物)有这某种类同性。为此,在其上设立不可转让的所有权,或者说是国家主权,但同时设立受国家法律保护得占有,使得对国有土地的所有权与占有处在二元状态和分离状态。这类国有资产中,占有与所有权并列,不发生占有向所有权的转化可能。
国有有体物
当然罗马法中,土地是属于有体物的,为了分析的方便将土地单列出来陈述。因而此处所说的国有有体物是除土地以外的具有实体存在,并且是可以凭人们触觉而认识的,对人有用、能满足人的需要的东西,其所有主为国家。该类国有资产兼跨罗马法中团体物与共有物的相关特征。其上的所有权由于主体的某种特定及物的转移特性,立法时宜设立所有权的转让许可。在该类国有资产上出现占有与所有权并可列时,法律上宜设定占有为取得所有权的前提。依据物的不同设立取得时效。但是必须加以说明的是,这类国有资产的所有者及占有者为特定的法人主体,或者由法人的全体职员共有,而非具体的个人所有或占有。
国有权利
该种资产是抽象的,所以可以说不存在占有与所有的分离,或者说只存在所有权状态。其上的所有权是可以转让的。
文章于结尾处对于国有企业的股权问题稍作探讨。国企股份制改革已历经数载,其间所产生的各种需要人们思考和协调的现象、问题已日益地显现在民众与经济、法律界人士的视野。前几年为新闻所熟知的褚时健,及一批五十九现象而形成的对国有财产的非法处理。导致他们一批人晚节不保,同时又给国有财产带来严重损失。从01年由于上市公司的国有股减持方案的预设开始,股市出现长期、大幅度的下跌,严重伤害金融融资市场稳定,重挫市场投资者的信心。02年又出现了仰融的华晨系经济大厦的解体,华晨系第一人——仰融也被列入批捕的名单。同年健力宝的李经纬也由于涉险在产权的漩涡中寻求某种方式,已达到与自认为和贡献相符的报酬。最终,广东省人大常委会以“涉嫌贪污”之名做出罢免李经纬九届全国人大代表资格的决定。以上这些问题、现象存在着共同性——即国有股份制企业中的股权如何处理。各类人物的悲剧和市场的低迷使得不得不对国企股份制的改革的突破给予足够重视。如何在国有资产及企业家个人回报上寻求双赢得的模式?如何使得约束和激励机制同时有效的运转?如何对一个企业的领兵人的创新及实干给予合理的保护?如何使原本就是股市遗留问题的国有股问题稳妥解决且不使股市出现大幅度的震荡?这些问题的根源终会聚焦于“股权”之上。企业的股权是国有资产与非国有资产之间不可以截断的流动通道。国有股权应该从立法的层面上使其可以合法转让,但应根据其具体的物质形态分别从所有权和占有上来界定。对有些物只能转让占有,所有权永久固化。对一些物必须使其所有权在经历了合法过程后能够转让。从占有和所有权的空间平行又交融的状态中是应该可以探寻一些模式使得问题有效解决的。

*胡晓东 男 法学研究生E-mail:huge70@netsoffice.com

① 21世纪环球报道总第54期
② 罗马法教科书pa195
③ 罗马法pa153
④ 罗马法教科书pa195-pa197
⑤ 罗马法中国法与民法法典化pa235

① 罗马法教科书pa270
② 罗马法pa173-174
③ 罗马法教科书pa185
④ 罗马法pa146-147,该教材中神法物与人法物为不可交易的细类,与罗马法教科书中所述不同,取两者虽词名不同,但是所表含义实质相同,并以罗马法教科书为准。