全国人民代表大会常务委员会


全国人民代表大会常务委员会关于加入1929年在华沙签订的“统一国际航空运输某些规则的公约”的决定

（1958年6月5日全国人民代表大会常务委员会第九十七次会议通过）

1958年6月5日全国人民代表大会常务委员会第九十七次会议根据国务院提出的议案，决定加入1929年10月12日在华沙签订的“统一国际航空运输某些规则的公约”。


统一国际航空运输某些规则的公约

（1929年10月12日在华沙签订）

目录
第一章 范围和定义
第二章 运输凭证
第三章 承运人的责任
第四章 关于联合运输的规定
第五章 一般和最后条款
缔约各国认为，国际航空运输的条件，在所用文件和承运人的责任方面，有统一规定的必要，为此目的，各派全权代表，经正式授权，签订本公约如下：
第一章 范围和定义
第一条 ⑴本公约适用于所有以航空器运送旅客、行李或货物而收取报酬的国际运输。本公约同样适用于航空运输企业以航空器办理的免费运输。
⑵本公约所指的“国际运输”的意义是：根据有关各方所订的契约，不论在运输中是否有间断或转运，其出发地和目的地是在两个缔约国的领土内，或在一个缔约国的领土内，而在另一个缔约国或非缔约国的主权、宗主权、委任统治权或权力管辖下的领土内有一个约定的经停地点的任何运输。在同一缔约国的主权、宗主权、委任统治权或权力管辖下的领土间的运输，如果没有这种约定的经停地点，对本公约来说不作为国际运输。
⑶几个连续的航空承运人所办理的运输，如果被契约各方认为是一个单一的业务活动，则无论是以一个契约或一系列的契约的形式订立的，就本公约的适用来说，应作为一个单一的运输，并不因其中一个契约或一系列的契约完全在同一缔约国的主权、宗主权、委任统治权或权力管辖下的领土内履行而丧失其国际性质。
第二条 ⑴本公约适用于国家或其他公法人在第一条规定的条件下所办理的运输。
⑵本公约不适用于按照国际邮政公约的规定而办理的运输。
第二章 运输凭证
第一节 客票
第三条 ⑴承运人运送旅客时必须出具客票，客票上应该包括以下各项：
（一）出票地点和日期；
（二）出发地和目的地；
（三）约定的经停地点，但承运人保留在必要时变更经停地点的权利，承运人行使这种权利时，不应使运输由于这种变更而丧失其国际性质；
（四）承运人的名称和地址；
（五）声明运输应受本公约所规定责任制度的约束。
⑵如果没有客票、或客票不合规定或客票遗失，不影响运输契约的存在和有效，这项运输契约仍将受本公约的规则的约束。但是如果承运人承运旅客而不出具客票，承运人就无权引用本公约关于免除或限制承运人责任的规定。
第二节 行李票
第四条 ⑴运送行李时，除由旅客自行保管的小件个人用品外，承运人必须出具行李票。
⑵行李票应备一式两份，一份交旅客，一份归承运人。
⑶行李票上应该包括以下各项：
（一）出票地点和日期；
（二）起运地和目的地；
（三）承运人的名称和地址；
（四）客票的号码；
（五）声明行李将交给行李票持有人；
（六）行李件数和重量；
（七）根据第二十二条⑵款声明的价值；
（八）声明运输应受本公约所规定责任制度的约束。
⑷如果没有行李票、或行李票不合规定或行李票遗失，不影响运输契约的存在和有效，这项运输契约仍将同样受本公约的规则的约束。但是如果承运人接受行李而不出具行李票，或行李票上没有包括以上（四）（六）（八）各项，承运人就无权引用本公约关于免除或限制承运人责任的规定。
第三节 航空货运单
第五条 ⑴货物承运人有权要求托运人填写一种称为“航空货运单”的凭证，托运人有权要求承运人接受这项凭证。
⑵但是如果没有这种凭证、或凭证不合规定或凭证遗失，不影响运输契约的存在和有效，除第九条另有规定外，这项运输契约同样受本公约的规则的约束。
第六条 ⑴托运人应填写航空货运单正张一式三份，连同货物交给承运人。
⑵第一份注明“交承运人”，由托运人签字；第二份注明“交收货人”，由托运人和承运人签字，并附在货物上；第三份由承运人在接受货物后签字，交给托运人。
⑶承运人应该在接受货物时签字。
⑷承运人的签字可以用戳记代替，托运人的签字可以印就或用戳记代替。
⑸如果承运人根据托运人的请求，填写航空货运单，在没有相反的证据时，应作为代托运人填写。
第七条 如果货物不止一件时，承运人有权要求托运人分别填写航空货运单。
第八条 航空货运单上应该包括以下各项：
⑴货运单的填写地点和日期；
⑵起运地和目的地；
⑶约定的经停地点，但承运人保留在必要时变更经停地点的权利，承运人行使这种权利时，不应使运输由于这种变更而丧失其国际性质；
⑷托运人的名称和地址；
⑸第一承运人的名称和地址；
⑹必要时应写明收货人的名称和地址；
⑺货物的性质；
⑻包装件数、包装方式、特殊标志或号数；
⑼货物的重量、数量、体积或尺寸；
⑽货物和包装的外表情况；
⑾如果运费已经议定，应写明运费金额、付费日期和地点以及付费人；
⑿如果是货到付款，应写明货物的价格，必要时还应写明应付的费用；
⒀根据第二十二条⑵款声明的价值；
⒁航空货运单的份数；
⒂随同航空货运单交给承运人的凭证；
⒃如果经过约定，应写明运输期限，并概要说明经过的路线；
⒄声明运输应受本公约所规定责任制度的约束。
第九条 如果承运人接受货物而没有填写航空货运单，或航空货运单上没有包括第八条⑴至⑼和⒄各项，承运人就无权引用本公约关于免除或限制承运人责任的规定。
第十条 ⑴对于在航空货运单上所填关于货物的各项说明和声明的正确性，托运人应负责任。
⑵对于因为这些说明和声明不合规定、不正确、或不完备而使承运人或任何其他人遭受的一切损失，托运人应负责任。
第十一条 ⑴在没有相反的证据时，航空货运单是订立契约、接受货物和承运条件的证明。
⑵在没有相反的证据时，航空货运单中关于货物重量、尺寸和包装以及件数的说明，都应该被当作是确实的。除非经过承运人和托运人当面查对并在航空货运单中注明经过查对，或者是关于货物外表情况的说明外，关于货物的数量、体积及情况的说明不能构成不利于承运人的证据。
第十二条 ⑴托运人在履行运输契约所规定的一切义务的条件下，有权在起运地航空站或目的地航空站将货物提回，或在途中经停时中止运输、或在目的地或运输途中交给非航空货运单上所指定的收货人、或要求将货物退回起运地航空站，但不得因为行使这种权利而使承运人或其他托运人遭受损害，并且应该偿付由此产生的一切费用。
⑵如果托运人的指示不能执行，承运人应该立即通知托运人。
⑶如果承运人按照托运人的指示处理货物，而没有要求托运人出示他所收执的航空货运单，因而使该航空货运单的合法执有人遭受损失时，承运人应负责任，但并不妨碍承运人向托运人要求赔偿的权利。
⑷收货人的权利根据第十三条的规定开始时，托运人的权利即告终止。但是如果收货人拒绝接受货运单或货物，或无法同收货人联系，托运人就恢复他对货物的处理权。
第十三条 ⑴除上条所列情况外，收货人于货物到达目的地，并在缴付应付款项和履行航空货运单上所列的运输条件后，有权要求承运人移交航空货运单并发给货物。
⑵除另有约定外，承运人应该在货物到达后立即通知收货人。
⑶如果承运人承认货物已经遗失或货物在应该到达的日期七天后尚未到达，收货人有权向承运人行使运输契约所赋予的权利。
第十四条 托运人或收货人在履行契约所规定义务的条件下，不论为自己或别人的利益，可以各自用自己的名义分别行使第十二、十三条所赋予的一切权利。
第十五条 ⑴第十二、十三、十四各条不影响托运人对收货人或收货人对托运人的关系，也不影响从托运人或收货人获得权利的第三者之间的关系。
⑵一切同第十二、十三、十四各条规定不同的条款应该在航空货运单中明白规定。
第十六条 ⑴托运人应该提供各种必需的资料，以便在货物交付收货人以前完成海关、税务或公安手续，并且应该将必需的有关证件附在航空货运单后面。除非由于承运人或其代理人的过失，这种资料或证件的缺乏、不足或不合规定所造成的任何损失，应该由托运人对承运人负责。
⑵承运人没有检查这种资料或证件是否正确或完备的义务。
第三章 承运人的责任
第十七条 对于旅客因死亡、受伤或任何其他身体上的损害而产生的损失，如果造成这种损失的事故是发生在航空器上或在上下航空器的过程中，承运人应负责任。
第十八条 ⑴对于任何已登记的行李或货物因毁灭、遗失或损坏而产生的损失，如果造成这种损失的事故是发生在航空运输期间，承运人应负责任。
⑵上款所指航空运输的意义，包括行李或货物在承运人保管下的期间，不论是在航空站内、在航空器上或在航空站外降落的任何地点。
⑶航空运输的期间不包括在航空站以外的任何陆运、海运或河运。但是如果这种运输是为了履行空运的契约，是为了装货、交货或转运，任何损失应该被认为是在航空运输期间发生事故的结果，除非有相反的证据。
第十九条 承运人对旅客、行李或货物在航空运输过程中因延迟而造成的损失应负责任。
第二十条 ⑴承运人如果证明自己和他的代理人为了避免损失的发生，已经采取一切必要的措施，或不可能采取这种措施时，就不负责任。
⑵在运输货物和行李时，如果承运人证明损失的发生是由于驾驶上、航空器的操作上或领航上的过失，而在其他一切方面承运人和他的代理人已经采取一切必要的措施以避免损失时，就不负责任。
第二十一条 如果承运人证明损失的发生是由于受害人的过失所引起或助成，法院可以按照它的法律规定，免除或减轻承运人的责任。
第二十二条 ⑴运送旅客时，承运人对每一旅客的责任以12.5万法郎为限。如果根据受理法院的法律，可以分期付款方式赔偿损失时，付款的总值不得超过这个限额，但是旅客可以根据他同承运人的特别协议，规定一个较高的责任限额。
⑵在运输已登记的行李和货物时，承运人对行李或货物的责任以每公斤250法郎为限，除非托运人在交运时，曾特别声明行李或货物运到后的价值，并缴付必要的附加费。在这种情况下，承运人所负责任不超过声明的金额，除非承运人证明托运人声明的金额高于行李或货物运到后的实际价值。
⑶关于旅客自己保管的物件，承运人对每个旅客所负的责任，以5千法郎为限。
⑷上述法郎是指含有900‰成色的65.5毫克黄金的法国法郎。这项金额可以折合成任何国家的货币取其整数。
第二十三条 企图免除承运人的责任，或定出一个低于本公约所规定责任限额的任何条款，都不生效力，但契约仍受本公约规定的约束，并不因此而失效。
第二十四条 ⑴如果遇到第十八、十九两条所规定的情况，不论其根据如何，一切有关责任的诉讼只能按照本公约所列条件和限额提出。
⑵如果遇到第十七条所规定的情况，也适用上项规定，但不妨碍确定谁有权提出诉讼以及他们各自的权利。
第二十五条 ⑴如果损失的发生是由于承运人的有意的不良行为，或由于承运人的过失，而根据受理法院的法律，这种过失被认为等于有意的不良行为，承运人就无权引用本公约关于免除或限制承运人责任的规定。
⑵同样，如果上述情况造成的损失是承运人的代理人之一在执行他的职务范围内所造成的，承运人也无权引用这种规定。
第二十六条 ⑴除非有相反的证据，如果收件人在收受行李或货物时没有异议，就被认为行李或货物已经完好地交付，并和运输凭证相符。
⑵如果有损坏情况，收件人应该在发现损坏后，立即向承运人提出异议，如果是行李，最迟应该在行李收到后三天内提出，如果是货物，最迟应该在货物收到后七天内提出。如果有延迟，最迟应该在行李或货物交由收件人支配之日起十四天内提出异议。
⑶任何异议应该在规定期限内写在运输凭证上或另以书面提出。
⑷除非承运人方面有欺诈行为，如果在规定期限内没有提出异议，就不能向承运人起诉。
第二十七条 如果债务人死亡，在本公约规定范围内有关责任的诉讼可以向债务人的权利继承人提出。
第二十八条 ⑴有关赔偿的诉讼，应该按原告的意愿，在一个缔约国的领土内，向承运人住所地或其总管理处所在地或签订契约的机构所在地法院提出，或向目的地法院提出。
⑵诉讼程序应根据受理法院的法律规定办理。
第二十九条 ⑴诉讼应该在航空器到达目的地之日起，或应该到达之日起，或从运输停止之日起两年内提出，否则就丧失追诉权。
⑵诉讼期限的计算方法根据受理法院的法律决定。
第三十条 ⑴符合第一条⑶款所规定的由几个连续承运人办理的运输，接受旅客、行李或货物的每一个承运人应该受本公约规定的约束，并在契约中由其办理的一段运输的范围内，作为运输契约的订约一方。
⑵如果是这种性质的运输，旅客或他的代表只能对发生事故或延迟的一段运输的承运人提出诉讼，除非有明文约定第一承运人应该负全程的责任。
⑶至于行李或货物，托运人有向第一承运人提出诉讼的权利，有权提取行李或货物的收货人也有向最后承运人提出诉讼的权利。此外，托运人和收货人都可以对发生毁灭、遗失、损坏或延迟的一段运输的承运人提出诉讼。这些承运人应该对托运人和收货人负连带责任。
第四章 关于联合运输的规定
第三十一条 ⑴对于一部分用航空运输，一部分用其他运输方式联合办理的运输，本公约的规定只适用于符合第一条条件的航空运输部分。
⑵在联合运输中，在航空运输部分遵守本公约的规定条件下，本公约并不妨碍各方在航空运输凭证上列入有关其他运输方式的条件。
第五章 一般和最后条款
第三十二条 运输契约的任何条款和在损失发生以前的任何特别协议，如果运输契约各方借以违背本公约的规则，无论是选择所适用的法律或变更管辖权的规定，都不生效力。但在本公约的范围内，货物运输可以有仲裁条款，如果这种仲裁在第二十八条⑴款所规定的法院管辖地区进行。
第三十三条 本公约并不妨碍承运人拒绝签订任何运输契约或制订同本公约条款不相抵触的规章。
第三十四条 本公约不适用于航空运输机构为了开设正式航线进行试航的国际航空运输，也不适用于超出正常航空运输业务以外在特殊情况下进行的运输。
第三十五条 本公约所用的“日”是指连续日，而不是指工作日。
第三十六条 本公约以法文写成一份，存放在波兰外交部档案库，并由波兰政府将正式认证的副本分送各缔约国政府。
第三十七条 ⑴本公约须经批准。批准书应该存放在波兰外交部档案库，并由波兰外交部通知各缔约国政府。
⑵本公约一经五个缔约国批准，在第五件批准书交存后第九十天起，就在批准国之间生效。以后于每一批准国交存批准书后的第九十天起在交存国和已批准的各国间生效。
⑶波兰共和国政府应将本公约开始生效日期和每一批准书交存日期通知各缔约国政府。
第三十八条 ⑴本公约生效后，任何国家可以随时加入。
⑵加入本公约，须以通知书送交波兰共和国政府，由波兰共和国政府通知各缔约国政府。
⑶加入本公约，在通知书送达波兰共和国政府后第九十天起生效。
第三十九条 ⑴任何缔约国可以书面通知波兰共和国政府，声明退出本公约，波兰共和国政府应立即通知各缔约国政府。
⑵退出本公约，在通知退出后满六个月时生效，并只对声明退出的国家生效。
第四十条 ⑴缔约国在签字时，或交存批准书时或通知加入时，可以声明所接受的本公约不适用于其所属全部或部分殖民地、保护地、委任统治地或其他在其主权或权力管辖下的任何领土或其他在其宗主权管辖下的任何领土。
⑵缔约国以后可以用原来声明除外的所属全部或部分殖民地、保护地、委任统治地或其他在其主权或权力管辖下的任何领土或其他在其宗主权管辖下的任何领土的名义，分别加入。
⑶缔约国也可以根据本公约的规定，分别为其所属全部或部分殖民地、保护地、委任统治地或其他在其主权或权力管辖下的任何领土或其他在其宗主权管辖下的任何领土声明退出本公约。
第四十一条 各缔约国可以在本公约生效两年后，要求召开一个新的国际会议，以寻求本公约可能的改进。为此目的，该国应通知法兰西共和国政府，由法兰西共和国政府采取必要措施以筹备该会议。
本公约于1929年10月12日在华沙签订。签字截止期限为1930年1月31日。
（以下是各国代表的签字，在本公约上签字的国家是：德意志、奥地利、比利时、巴西、丹麦、西班牙、法兰西、大不列颠及北爱尔兰、澳大利亚联邦、南非联邦、希腊、意大利、日本、拉脱维亚、卢森堡、挪威、荷兰、波兰、罗马尼亚、瑞士、捷克斯洛伐克、苏维埃社会主义共和国联盟、南斯拉夫。）
附加议定书（关于第二条）
缔约国在批准或加入时，保留声明本公约第二条⑴款不适用于其国家、其殖民地、保护地、委任统治地或在其主权、宗主权、或权力管辖下任何其他领土所直接办理的国际航空运输的权利。
（签字国同上）


　　摘要: 行政行为理论是我国行政法学的核心理论之一，也是行政法学中最值得研究而其研究难度最大的课题。使行政行为概念明晰化，不仅是构筑行政法学科学体系枢纽部分的需要，而且是适应我国依法行政和司法审查实践的迫切需要。目前，我国行政法学中行政行为已成为一个极具争议的动态性概念，对于行政行为概念出现了两种比较对立的观点，一种意见秉承大陆法系行政法学主流派的严格主义态度，认为采取外延较狭窄的狭义说；另一种观点意见认为要对行政行为采取宽泛主义的解释，要把各类行政活动纳入行政行为体系中。在对目前十种代表性观点的介绍以及对它们内在关联脉络梳理之后，发现行政行为在学术研究中循着“剥笋式”的外延不断缩小的顺序，而在实践中需要的却是“盖楼式”不断扩大外延的行政行为，因此，提出了在不完全摈弃传统行政行为概念和理论的前提下，应采用比较宽泛的行政行为概念，使之具有更多的包容性、前瞻性和适应性，更适合当今中国依法行政、建设法治政府的需要。
关键词: 行政行为 公共行政 司法审查 概念重构



行政行为作为行政法上一个重要概念，有着悠久的历史，但又被称为行政法学中“充满混乱、矛盾和争议的领域”。1笔者早在多年前就指出：“从更广阔的视野来看，行政行为已经成为我国行政法学研究中一个极为混乱的基本范畴。” 2由于行政管理行为本身是多种多样而又变化多端的，因此，行政行为概念的提出，首先是依法行政管理和实现行政目的的需要；同时，现代行政法的主要功能在于控制行政权、防止行政权的滥用，因此，行政行为概念的另一个作用在于帮助梳理和规范行政权，包括对行政行为的手段、对象、分类等进行科学的抽象，以此服务于行政救济特别是行政诉讼的需要。“‘行政行为’一词已非单纯的学术概念，而系‘法律用语’，如何理解和确定行政行为的内涵和范围具有重要的现实意义。”3行政行为这一概念研究尽管有难度，但仍非常有必要进行深入、全面的研究。长期以来，行政法学界对“行政行为”这一概念的界定可谓众口不一、莫衷一是。这一点不仅反映在学界长期的争论中，也反映在行政诉讼法制定以及后来对之反复进行的司法解释当中。应松年教授曾经说过：“行政行为是行政法中最重要、最复杂、最富实践意义、最有中国特色，又是研究最为薄弱的一环。”4 在一定意义上可以说，对于行政行为这一概念的研究深度，就体现出整个行政法学的成熟程度和科学水平。
一、行政行为概念的历史渊源、学说简介及学术归纳

从世界范围来看，行政行为概念主要因大陆法系国家行政诉讼制度的需要而衍生。法国大革命后，学者便开始用Acte Administratif一词说明行政机关在法律之下对具体事件的处理。自1810年起，该词便普遍被法国学者所接受，并视其与法院判决有同等地位。1826年起Otto Mayer将行政行为概念Verwaltungsakt引入德国，并界定其为行政机关于个别事件中，规律何者为法，而对人民所为具有公权力之宣示。由于这一界定并不清晰，致使以后德国学者对于行政行为概念的理解并不一致。日本学者随后从德国引进行政行为概念，嗣后，中国学者，特别是后来的台湾地区学者承袭德国和日本学说，在行政法学中也引进了行政行为概念，并成为其行政法学的基本范畴。可是，概念历史的悠久并未使其定义明晰起来，在长期的演变历程中，行政法学界产生了对行政行为的诸多定义。

在国外，各国关于行政行为通说的概念存在很大差别。因篇幅，对各国概念便不一一列举。在国内，有关学说对此也是众说纷纭。总的来说，行政行为的定义主要有四种有代表性的解释：最广义说、广义说、狭义说、最狭义说。然而，就算是这四说的具体内容，在不同的学术著作中，也有着不同的表述。5在较早出版的张尚?教授所著《走出低谷的中国行政法学》中，四说被认为是 ：

1、最广义说。最广义说论者认为，行政行为是一切与国家行政管理有关的行为，包括行政机关行使职权的行为、在行政诉讼中的行为，以及公民、法人和其他组织等引起行政法律关系产生、变更和消灭的行为；

2、广义说。广义说论者认为行政行为是指行政机关所为的一切行为，包括行政机关的各种法律行为和非法律行为，民事法律行为和行政法律行为；

3、狭义说。狭义的行政行为，是指行政机关在行政管理活动中所为的一切具有法律意义的行为；

4、最狭义说。最狭义的行政行为是指行政机关在行政管理活动中对具体的人和事采取具体措施的行为，相当于具体行政行为。

其后，许多行政法著作和论文都引述了“四说”，兹以章剑生教授所著《现代行政法基本理论》一书为例，其引述并概括的“四说”则被界定为：

1、最广义说。“行政行为是国家行政机关实施行政管理活动的总称……实际上是行政管理活动的代称。”

2、广义说。“行政行为是国家行政机关或者法律、法规授权的组织和个人具有行政职权因素的行为，包括行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。”

3、狭义说。“行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。”

4、最狭义说。“行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。” 6

为了更全面地了解和研究我国学者对于行政行为概念的理解，我们对行政行为概念进行了认真的梳理，根据目前所见到的各种资料，发现事实上在行政行为具体概念的界定上，我国学界自广义至狭义为顺序至少存在着十种代表性理论。大致内容如下：

1、最广义说：行政行为是指一切与国家行政管理有关的行为，包括国家行政机关及其公务人员的行为，以及行政相对人的行为。说得再明白一些，就是一切与行政有关的行为都是行政行为。这一说的“行政行为”概念相对应民事行为等概念而存在。

2、主体说：行政行为是指行政机关的一切行为，包括行政机关运用行政权所作的事实行为和未运用行政权所作的私法行为。这一说某种程度上就等于最广义说减去非行政主体的行为，但又加上了行政主体所做的那些非行政管理活动的私法行为。

3、合法行为说：行政行为在本质上应是行政主体所作的合法行为。只有合法的行为才能发生预期的行政法效果。这一说其实就等于主体说减去行政主体的违法行为。

4、行政权说：行政行为是指行使行政权的行为，其实也即行政机关进行行政管理活动的总称。7 这一说其实就等于主体说减去行政主体私法行为。

5、公法行为说：行政行为是指行政机关在行政管理活动中所为的一切具有法律意义的行为，既包括抽象行政行为，也包括具体行政行为。这一说其实就等于行政权说减去行政事实行为。

6、外部行为说：行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。与通说相比，该说强调了行政行为的外部性，将“内部行政行为”排除出去。这一说其实就等于公法行为说减去内部行政行为。

7、行政服务说：行政法理论基础中的服务论在我国很早就出现了，但将服务论具体应用到行政行为的概念界定中，在国内学者中比较典型的是由莫于川教授所提出的：“行政主体履行行政职责、运用行政职权而实施行政管理或提供行政服务并产生法律效果的行为。行政行为既包括行政主体实施行政管理的活动，也包括行政主体提供行政服务的行为。” 8此说的特色就在于将行政服务纳入行政行为范畴中，在此笔者姑且将之称之为“行政服务说”。

8、行政立法行为除外说：行政行为包括除行政立法行为以外的全部有行政法意义的行为，即包括具体行政行为和除行政立法行为外的抽象行政行为。这一说其实就等于公法行为说减去行政立法行为。例如，姜明安教授曾主张此说。9

9、具体行为说：行政行为，是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。 10该说认为行政行为抽象行为，持该说的多数学者还认为内部行政行为及行政合同也不属于行政行为。这一说其实就等于行政立法行为除外说减去抽象行政行为。