“村官”职务犯罪情况的特点及预防对策
景县人民检察院 李宁 张海鹏
随着社会经济不断发展以及持续加大对农村和农业发展的扶持、投入力度，农村、农民收入均得到迅速发展。在农村发展的过程中，绝大部分农村基层村级组织人员为农村社会稳定、经济发展作出了积极贡献。但由于各种因素的诱惑，在农村财富不断增加和政策发展机会不断涌来的背景下，农村基层组织人员，也就是所谓的“村官”职务犯罪情况时有发生。由此引发的信访举报、告发上诉事件逐年增多，广大农民对此类案件反映强烈，日益成为激化农村社会矛盾、影响农村社会和谐稳定的重要因素。以笔者所在院受理的举报线索和查办情况来看，关于“村官”犯罪的举报线索和查处情况也是呈逐年上升趋势。从2009年到2012年10月份，共受理各类举报线索283件，其中涉及农村的线索112件，占总受理线索数的39%。2011年，本院共受理来信来访案件106件，其中涉及村干部职务案件的29件；2012年至10月份，共受理来信来访56件，其中涉及村干部职务案件的26件，这不仅造成了国家投入的涉农资产的大量损失，也严重伤害了群众的感情，成为影响社会和谐稳定的一个重要因素。
为进一步促进农村社会和谐稳定，笔者结合本院工作实际，以近年来笔者所在院依法查办的“村官”职务犯罪情况展开分析，并就相关预防对策，结合当地农村经济社会发展情况，谈点思考，也希望在促进农村村级组织人员队伍建设上有所帮助。
一、村官职务犯罪方面涉及的几个主要方面：
这些信访举报案件中，经分类统计，主要涉及四个方面的问题：
1、农村基础设施建设资金管理环节。该环节的涉案人员主要是参与管理和直接经手具体事务、资金的乡（镇）、站所领导职工、村委干部等，利用职务之便，贪污或挪用农村基础建设资金。从我院近两年受理的案件线索看，一般表现为，贪占土地承包费和宅基费等集体财产，这类案件占举报线索的24%。
2、专项款物管理环节。在救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、社会保障等专项款物管理环节，一些村干部利用灾害申报、处理紧急，监督滞后等因素，对村民隐瞒国家惠农政策、补贴标准，暗箱操作，大肆国家涉农资金侵吞。犯罪主体多是采取对经手的资金进行克扣，虚列造表、伪造签字、欺骗审批等手段，骗取公款据为己有。一些资金管理人员借机构人员配备不齐，集部门领导、出纳、会计职权于一身，一人大权独揽，无人监管，挪用专款大肆挥霍。2010年、2011年我院受理这类案件线索有12件，占举报线索的10%。
3、退耕还林、粮食补贴资金管理环节。在退耕还林过程中，由于该工程涉及全县每个乡镇千家万户，点多面广，职能主管部门县林业局无法全面抽调人员全程参与，且规划面积是通过卫星测绘锁定，覆盖了农户土地、沟道面积，而一些沟道原本没有划给农户，一些村委干部在参与对退耕还林土地丈量、测算和申报过程中，利用沟道归属模糊，农户不知晓如何处理的心理，将该沟道所占面积虚列户名上报后骗取资金占为己有。在粮食补贴过程中，部分村干部多报耕地亩数，骗取国家补贴。从我院受理的112起案件线索来看，反映涉嫌贪污退耕还林款、粮食直补款的问题较为突出。其中反映村干部在发放粮食直补、林业补贴的过程中涉嫌贪占的有56件，占举报线索的50%。
4、农村资金管理环节。部分村财务制度不健全，不按规定由财务人员管理款项，部分款项而是由村干部直接管理，不入财务账，致使资金长期滞留于个人手中，完全脱离监管，用随心所欲，导致资金被贪污、挪用挥霍一空。二是入账发票不正规，用收据和打“白条”的形式入账。从我院近两年受理的案件线索年，一般表现为，村财务不公开或公开不及时、不真实的问题，这类问题占受理案件线索的100%。
二、村官职务犯罪的特点
（一）案件潜伏时间长
由于农村基层组织人员在连选连任上没有明文限制，任职时间长的村支书、村主任、财会人员，通常利用职务便利，采取收入不入帐等手段，连续作案，不易被发现。从查处的案件反映来看，从开始作案、连续作案到罪行被发现的，潜伏期最短的不少于1年，最长的长达10年之久，而2年到6年的则占70%。
（二）窝案串案比例大
随着对农村监管力度的进一步加大，各项制度、规定也得以进一步完善，使得过去个别村干部“单枪匹马”就能捞取好处的机会明显减少，“动作”空间明显缩小。如果不是几个环节、几个岗位合谋，很难实现贪占目的。因此，农村基层组织人员职务犯罪形式也由过去的个体腐败向群众腐败转变。
（三）作案手段简单直白
从查处情况看，“村官”作案手段中收入不入帐、白条入帐或虚设项目套取现金私分等方式占绝大部分，如今年6月查处的某村委会贪污窝案，其作案手段就是在收到征地补偿款，以修建村公路、村办工作室为名,虚报冒领，由村支书、村主任、副主任和村会计等4人私分。其次是大量用餐饮、娱乐等各种不需填开内容的发票，以各种可以规避财务管理规定的方式报帐，冲销个人或违法开支，甚至套取现金私分。
（四）发案领域受当地经济发展态势影响较大
如在经济发展较快的城乡结合部，职务犯罪多发于征地、拆迁等补偿款的管理使用过程中，而在经济相对较落后的山区，则多发于新农村建设、农村基层设施建设以及各种农民补贴资金的分配、管理和发放中。特别是新农村建设中，诸如“村中道”等小微型工程，由于其单项造价低、施工点多，监管难度大，从而为职务犯罪提供了可乘之机。
（五）“擦边球”现象突出
随着国家反腐败力度的进一步加大，“村官”对违法犯罪的认识也逐渐提高，“规避”职务犯罪的意识也不断提升。从受理的举报线索来看，有约占60%无法立案处理。其原因，或是因为村民联名举报，给了其补正的时间；或是因证据被有意识的引导缺失，造成认罪但无法定罪；或是帐面规避制造查处难度和成本，弱化查办部门的打击决心等等。
三、村官职务犯罪原因分析
一是部分村干部法制观念淡薄。在一些案件的查办过程中我们发现，通过近几年的宣教工作，大部分基层干部已经有了一定的法制观念，知道那些事该做，那些事不该做。但同时他们的这种法制观念非常单薄，并没有一个系统的概念，往往在一些实际问题上把握不住。如公款私存、挪用公款偿还村里其他债务等问题都是由于法制观念的淡薄造成的。这些人往往认为：只要不把钱装进自己的腰包，只要是为村里办事，就不算违纪违法。因此说法制观念在一些基层干部的心中依然淡薄。
还有一些农村干部对国家法律法规知之甚少，对自己行为的法律后果认识严重不足，加上私心杂念太重，私欲澎胀，经不起金钱诱惑，存在着“有机会捞一把”的侥幸心理，最终走上了贪污挪用的犯罪道路
二是部分村干部家长式粗暴、野蛮作风。现在一些基层干部，特别是村干部中普遍存在家长式粗暴、野蛮作风，这些人没有民主的概念，在作出决策的时候不征求意见，在村里的事务上专横独裁。如私自收费、敲诈勒索等行为，都是粗暴、野蛮作风的体现。此类案件往往牵涉的金额不大，但是激起的民愤很大，经常造成农村不稳定因素。
关于印发2009年粮食流通监督检查工作要点的通知
国家粮食局
关于印发2009年粮食流通监督检查工作要点的通知
国粮办检〔2009〕20号
各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团粮食局：
《2009年粮食流通监督检查工作要点》已经国家粮食局领导批准，现印发给你们，请结合当地实际，认真贯彻落实。
二〇〇九年一月二十一日
2009年粮食流通监督检查工作要点
2009年，粮食流通监督检查工作要以党的十七大和十七届三中全会精神为指导，全面贯彻落实科学发展观, 按照全国粮食局长会议提出的粮食流通监督检查工作任务，紧密结合粮食流通新形势，认真做好国务院部署的全国粮食清仓查库工作，积极开展国家各项粮食政策落实情况专项检查，依法加强全社会粮食流通监督检查，严肃查处各类涉粮案件，继续加强粮食流通行政执法培训，深入推进监督检查专题调研，切实维护粮食流通秩序，保障国家粮食安全。
一、全力以赴搞好粮食清仓查库，确保粮食库存真实可靠
积极做好前期准备工作。按照《国务院办公厅关于开展全国粮食清仓查库工作的通知》（国办发〔2008〕118号）和《关于印发2009年全国粮食清仓查库工作实施方案的通知》（发改经贸〔2008〕3676号）要求，在部际联席会议和地方各级人民政府的领导下，积极做好全国粮食清仓查库准备工作。成立领导小组及其工作机构，加强组织协调，落实职责分工，细化工作要求，全面部署清查工作。结合实际制定本辖区具体实施方案。认真组织清仓查库培训工作，对辖区内参加省级复查、市级普查和督导企业进行自查的全体检查人员进行专业培训，确保清查工作顺利进行。
认真开展清查工作。组织专门力量督导企业自查。按照“有仓必到，有粮必查，有账必核，查必彻底”的原则开展市（地）级普查。对本省（区、市）内重点地区、重点企业的粮食库存及清仓查库工作情况开展复查。普查、复查工作人员均按照“统一抽调、混合编组、集中培训、综合交叉、本地回避”的原则择优选调和安排。协助国务院抽查工作组开展粮食库存抽查。逐级汇总有关数据报表和检查工作报告。对检查结果层层把关，准确及时报送，确保清查结果真实可靠。
二、积极开展国家各项粮食政策落实情况专项检查，确保政策落实到位
加强国家粮食收购政策落实情况专项检查。加强最低收购价粮食的监督检查，检查最低收购价粮食是否质价相符、账实相符和储存是否安全，督促收储库点严格执行国家粮食收购政策，严防扰乱市场、克扣农民、“转圈粮”等违规行为。收购国家临时存储粮的玉米产区、南方稻谷产区、东北大豆产区的粮食部门要有针对性地加强对国家临时存储粮收购活动的监督检查，保障国家临时存储粮收购政策的贯彻落实，督促企业切实保证收购的国家临时存储粮为国内新产粮食。加强退耕还林、水库移民、救灾粮供应等政策性粮食的监督检查，做到供应及时，质量合格。对检查中发现的违法违规问题，按有关规定严肃处理，确保国家各项粮食政策贯彻落实到位。
加强国家临时存储粮食销售出库和跨省移库情况的监督检查。加大对政策性粮食交易过程和合同履约情况的检查，规范交易行为，严格交易管理，确保交易正常。督促有关承储企业认真履行竞价销售出库合同，严格按合同规定组织出库。对干扰客户正常交易和设置障碍阻滞粮食正常出库的承储企业，按有关规定严肃处理，追究企业负责人的责任，并对有关典型案件进行通报。
三、依法加强全社会粮食流通监督检查，维护粮食流通秩序
开展粮食收购资格核查。规范粮食收购许可制度，加强对已取得粮食收购资格的粮食经营者的指导、服务、监管与核查，确保取得资格的粮食经营者符合必须具备的条件。
开展建立粮食经营台账和执行粮食流通统计制度情况检查。检查督促各类粮食经营企业和转化用粮企业设置原始记录、建立粮食经营台账，及时准确报送统计报表和有关资料，保障粮食流通统计制度的贯彻落实。
协调、配合有关部门开展成品粮油市场检查。配合有关部门加强对粮油加工、批发、零售等重点环节经营行为的监督检查，加强对大型粮油批发市场、超市和农贸市场的巡查，督促企业加强自律和承担社会责任。
四、加大涉粮案件查处力度，提高办案质量和效率
认真受理群众举报。时时关注社会舆论，及时了解网络、报刊、电视等媒体的涉粮报道，认真受理人民群众以各种方式反映的涉粮问题，为提高涉粮案件办理的严肃性、权威性和时效性打好基础。
规范案件查办程序。查办案件要有检查、有证据、有定性、有结论、有处理。加强案件督办、催办，将案件查处作为监督检查工作考核的重要内容，必要时对案件办理不及时、不认真的进行通报，提高办案效率，做到案件及时查结，避免久拖不结。
加大案件查处力度。高度重视案件查处工作，及时分析总结案件查处中反映出来的问题和不同时段涉粮案件发生的规律，查找粮食流通管理的薄弱环节和漏洞，提出有针对性的完善政策措施和相关制度的建议，更好地发挥粮食监督检查的服务和保障作用。分析总结案件查处经验，不断提高案件查办质量和效率。
五、加强队伍建设，提高人员素质
认真开展深入学习实践科学发展观活动。坚持用马克思主义中国化最新理论成果武装监督检查队伍，不断增强监督检查人员政治意识、大局意识和责任意识，将学习实践科学发展观的成果转化为开展粮食监督检查的工作思路、方法和动力，提高行政执法能力和水平。
加强队伍培训。从增强责任意识、提高执法技能、注重工作成效三个方面增强粮食监督检查业务培训的针对性和实用性，进一步促进培训工作的制度化、系统化。用理论教学、工作研讨和召开现场会相结合的方式加强培训，不断提高执法人员的政治责任感，工作责任心和业务洞察力。
加强廉政建设。督促监督检查行政执法人员自觉加强学习，提高政治、业务素质和工作能力。严格遵守党风廉政建设的规定，遵守行政执法规定和程序。坚持依法执法，文明执法，廉洁执法。树立粮食行政执法的权威，维护粮食监督检查队伍的良好形象。
六、巩固监督检查体系建设成果，进一步夯实工作基础
加强监督检查专题调研和工作交流。根据产区、销区、产销平衡区的不同特点，结合近几年监督检查案件查处情况，疏理各项检查和案件查处规律。选择重点专项检查工作和影响大、发案多的案件类型进行专题调研，归纳总结专项检查和专案调查经验，创新监督检查方式方法，组织跨省、跨地区交流，提高粮食监督检查的工作质量和效率。
巩固工作机构和制度建设成果。进一步推动基层粮食监督检查机构建设，督促尚未建立监督检查内设机构的市、县两级粮食部门尽快建立机构，为开展工作打好基础。认真执行《粮食流通管理条例》和《中央储备粮管理条例》，进一步完善各项粮食流通监督检查规章制度和工作程序。为粮食立法提供实践依据，配合做好粮食立法有关工作。