河南省安阳市人民政府


安政〔2008〕24号

安阳市人民政府关于印发《安阳市市属国有及国有控股企业经济责任审计管理暂行办法》的通知

各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门及有关单位：
现将《安阳市市属国有及国有控股企业经济责任审计管理暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。


二○○八年四月三十日

安阳市市属国有及国有控股企业经济责任审计
管理暂行办法

第一章 总则

第一条 为加强对安阳市市属国有及国有控股企业(以下简称企业)的监督管理，规范企业经济责任审计工作，客观评判企业负责人任期经济责任及经营绩效，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》和国家有关法律法规，参照《河南省省属企业经济责任审计管理暂行办法》，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 企业及其全资或者控股子企业的经济责任审计工作，适用本办法。
　　第三条 本办法所称企业经济责任审计，是指依据国家规定的程序、方法和要求，对企业负责人任职期间其所在企业资产、负债、权益和损益的真实性、合法性和效益性及重大经营决策等有关经济活动，以及执行国家有关法律法规情况进行的监督和评价的活动。
　　第四条 本办法所称企业负责人是指企业主要负责人，一般指法定代表人。
　　第五条 企业负责人离任或任期届满，都应依据国家有关法律法规规定，组织开展经济责任审计工作。
　　第六条 国有全资或国有控股企业改制为非国有性质的企业，原则上在通过改制方案后、企业进场交易确定受让方前，必须进行经济责任审计工作。
　 第七条 根据出资人财务监督工作需要，对企业发生重大财务异常情况，如企业发生债务危机、长期经营亏损、资产质量较差，以及合并分立、破产关闭等重大经济事件，应当组织进行专项经济责任审计，及时发现问题，明确经济责任，纠正违法违规行为。
　　第八条 群众反映问题较多的企业领导干部，是经济责任审计的工作重点。

第二章 审计工作组织

　　第九条 审计工作组织的总体要求是：按照企业负责人管理权限和该企业产权隶属关系进行组织实施。
　　第十条 安阳市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）按照企业负责人管理权限负责组织对企业负责人的经济责任审计工作，并会同有关部门依法对企业经济责任审计工作进行监督。
　　市有关部门干部管理权限内的企业负责人经济责任审计工作按照有关规定办理。
　　第十一条 企业经济责任审计工作，按照企业负责人管理权限和企业产权关系，依据“统一要求、分级负责”的原则组织实施。
　　（一）企业全资或者控股子企业负责人离任或者任期届满，企业应当组织开展经济责任审计工作；对于提拔到企业集团或总部领导岗位的子企业负责人经济责任审计工作结果，应报市国资委备案。
　　（二）企业应当建立对主要业务部门负责人的任期或定期经济责任审计制度。
　　第十二条 市国资委在企业经济责任审计工作中履行下列职责：
　　（一）根据国家有关法律法规，制定有关企业经济责任审计工作规章制度；
　　（二）负责相关企业负责人经济责任审计工作的组织实施；
　　（三）决定对发生重大财务异常情况企业进行专项经济责任审计；
　　（四）指导监督企业按照国家有关规定开展企业内部经济责任审计工作。
　　第十三条 市国资委组织实施企业经济责任审计工作，主要采取以下三种形式：
　　（一）按国家有关规定和市经济责任审计领导小组的统一部署，委托国家有关审计机关具体实施审计工作。
　　（二）根据监督工作需要，聘请具有相应资质条件的社会审计组织承担审计工作任务。
　　（三）根据实际工作需要，组织或者抽调企业内部审计机构人员实施有关审计工作。
　　第十四条 企业在经济责任审计工作中履行下列职责：
　　（一）按照国家有关规定和市国资委统一工作要求，制定本企业经济责任审计具体实施细则；
　　（二）组织实施全资或者控股子企业负责人任期经济责任审计工作；
　　（三）组织实施企业主要业务部门负责人任期或者定期经济责任审计工作；
　　（四）决定并组织实施对发生重大财务异常情况子企业的专项经济责任审计工作。
　　第十五条 按照重要性原则，企业集团或总部及重要子企业应当纳入经济责任审计工作范围内，其他子企业可视不同情况决定审计工作范围，但审计户数不得低于50％，审计资产量不得低于被审计企业资产总额的70％。
　　第十六条 在经济责任审计工作中，企业或者承办审计业务的社会审计组织应当将经济责任审计工作与其他财务审计工作相结合，在确保审计结果客观公正的基础上，为降低审计成本，可以利用相关财务审计或者经济责任审计工作资料，实现资源共享。
　　第十七条 企业领导班子其他成员（不含企业负责人）离任或者任期届满，可根据出资人监管工作需要或者企业负责人建议开展相应的经济责任审计工作。

第三章 审计工作原则

　　第十八条 坚持“四个负责”与“四个有利于”相结合的原则。“四个负责”即：对出资人（政府）负责；对国有资产负责；对企业（特别是职工）负责；对企业领导个人负责。“四个有利于”即：有利于出资人履行其职责；有利于国有资产的保值增值；有利于企业的生存和发展；有利于企业领导人员的行为规范和健康成长。
　　第十九条市 国资委在安阳市经济责任审计领导小组的领导下，统一部署、统筹安排，与纪检监察、组织人事、审计等部门协调配合开展工作。
　　第二十条 按照干部管理权限，从本办法下发之日起全面做到离任必审，且先审后离。
　　第二十一条 不能以财务审计代替经济责任审计，且财务审计与经济责任审计工作不得由同一机构承担。
　　
　第四章 审计工作内容

　　第二十二条 根据国家有关规定，结合出资人财务监督工作需要，企业负责人经济责任审计工作主要内容包括：
　　（一）企业负责人任职期间企业经营成果的真实性；
　　（二）企业负责人任职期间企业财务收支核算的合规性；
　　（三）企业负责人任职期间企业资产质量变动状况；
　　（四）企业负责人任职期间对企业有关经营活动和重大经营决策负有的经济责任；
　　（五）企业负责人任职期间企业执行国家有关法律法规情况；
　　（六）企业负责人任职期间企业经营绩效变动情况。
　　第二十三条 企业经营成果的真实性是指企业负责人任职期间会计核算是否准确，企业财务决算编报范围是否完整，企业经济成果是否真实可靠，以及企业计提资产减值准备与资产质量是否相匹配。主要内容包括：
　　（一）企业财务会计核算是否准确、真实，是否存在经营成果不实问题；
　　（二）企业年度财务决算报告合并范围、方法、内容和编报质量是否符合规定，有无存在故意编造虚假财务决算报告等问题；
　　（三）企业是否正确采用会计确认标准或计量方法，有无随意变更或者滥用会计估计和会计政策，故意编造虚假利润等问题。
　　第二十四条 企业财务收支核算合规性是指企业负责人任职期间财务收支管理是否符合国家有关法律法规规定，会计核算是否符合国家有关财务会计制度，年度财务决算是否全面、真实地反映企业财务收支状况。主要内容包括：
　　（一）企业收入确认和核算是否完整、准确，是否符合国家财务会计制度规定，有无公款私存、私设“小金库”，以及以个人账户从事股票交易、违规对外拆借资金、对外资金担保和出借账户等问题；
　　（二）企业成本开支范围和开支标准是否符合国家有关财务会计制度规定，有无多列、少列或不列成本费用等问题，以及企业工资总额来源、发放、结余和企业负责人收入情况；
　　（三）企业会计核算是否符合国家有关财务会计制度规定，是否随意改变资产、负债、所有者权益的确认标准或计量方法，有无虚列、多列、不列或者少列资产、负债、所有者权益的问题；
　　（四）企业会计账簿记录与实物、款项和有关资料是否相符，有无存在账外资产、潜亏挂账等问题，有无存在劳动工资核算不实等问题。
　　第二十五条 企业资产质量变动情况是指企业负责人任职期间各项资产质量是否得到改善，是否存在严重损失、重大潜亏或资产流失等问题，企业国有资本是否安全、完整，以及对企业未来发展能力的影响。主要内容包括：
　　(一)企业负责人任职期间有关企业资产负债结构合理性及变化情况，以及对企业未来发展的影响；
　　(二)企业负责人任职期间企业资产运营效率及变化情况，以及对企业未来发展的影响；
　　(三)企业负责人任职期间企业有效资产及不良资产的变化情况，以及对企业未来发展的影响；
　　(四)企业负责人任职期间企业国有资产保值增值结果，及企业在所处行业中水平变化的对比分析。
　　第二十六条 企业有关经营活动和重大经营决策是指企业负责人任职期间做出的有关对内对外投资、经济担保、出借资金和大额合同等重大经济决策是否符合国家有关法律法规规定，及其企业内部控制程序，是否存在较多问题或者造成重大损失。主要内容包括：
　 (一)企业重大投资的资金来源、决策程序、管理方式和投资收益的核算情况，以及是否造成重大损失；
　 (二)对外担保、对外投资、大额采购与租赁等经济行为的决策程序、风险控制及其对企业的影响情况；
　 (三)涉及的证券、期货、外汇买卖等高风险投资决策的审批手续、决策程序、风险控制、经营收益或损失情况等；
　 (四)改组改制、上市融资、发行债券、兼并破产、股权转让、资产重组等行为的审批程序、操作方式和对企业财务状况的影响情况等，有无造成企业损失或国有资产流失问题。
　（五）在资产处置的承包、租赁、出售等方面，签定重大协议前是否按程序决策和报批，有无造成国有资产流失等问题。
　　第二十七条 企业经济责任审计要认真检查企业负责人及企业执行国家有关法律法规情况，核实企业负责人及企业有无违反国家财经法纪，以权谋私，贪污、挪用、私分公款，转移国家资财，行贿受贿和挥霍浪费等行为，以及弄虚作假、骗取荣誉和蓄意编制虚假会计信息等重大问题。
　　第二十八条 企业经济责任审计在全面核实企业各项资产、负债、权益、收入、费用、利润等账务的基础上，依据国家有关经营绩效评价政策规定，对企业负责人任职期间经营成果和经营业绩，以及企业资产运营和回报情况进行客观、公正和准确的综合评判。

　第五章 审计机构委托

　　第二十九条 企业负责人经济责任审计工作，采取委托国家有关审计机关或者聘请有关社会审计组织等方式具体组织实施。
　　(一)对于主要领导由市委决定任免的企业，其负责人经济责任审计工作，由市委组织部根据有关规定，委托国家审计机关组织实施；
　　(二)对于未委托国家审计机关实施企业负责人经济责任审计的，按照“公开、公平、公正”的原则，采取招标等合理方式，聘请具有相应资质条件的社会审计组织组织实施。竞标者不符合本办法第三十一条的规定或其它原因导致无法实施招标的，可由委托部门商市经济责任审计领导小组办公室同意后指定中介机构。
　　第三十条 委托国家有关审计机关开展企业经济责任审计工作的，有关审计工作的组织实施依据国家有关规定进行。
　　第三十一条 承办企业负责人经济责任审计的社会审计组织，应当具备以下条件：
　　(一)资质条件应与企业规模相适应；
　　(二)具备较完善的审计执业质量控制制度；
　　(三)拥有经济责任审计工作经验的专业人员；
　　(四)3年内未承担同一企业年度财务决算审计业务；
　　(五)与企业或企业负责人不存有利害关系；
　　(六)近3年未有违法违规不良记录；
　　(七)能够适时调配较强的专业人员承担经济责任审计任务。
　　第三十二条 接受聘请的社会审计组织应严格依据国家有关法律法规，以及市国资委对企业经济责任审计工作的统一要求，按照规定的方法、程序和内容，依据独立审计原则认真组织经济责任审计工作，并对审计报告的真实性、合法性负责。
　　第三十三条 市国资委根据财务监督工作需要，可委托企业内部审计机构承担相关专项经济责任审计工作任务。
　　第三十四条 受委托承担市国资委专项经济责任审计工作任务的企业内部审计机构和专业人员，应依据市国资委统一工作要求，独立、客观、公正地开展审计工作，对审计工作结果承担相应的工作责任。

　第六章 审计工作程序

　　第三十五条 市国资委组织实施企业负责人经济责任审计基本工作程序如下：
　　(一)编制审计工作计划；
　　(二)确定审计机构；
　　(三)下达审计工作通知；
　　(四)拟定审计方案；
　　(五)成立审计项目组；
　　(六)组织实施审计；
　　(七)交换审计意见；
　　(八)出具审计报告；
　　(九)下达审计意见或审计决定。
　　第三十六条 根据干部管理部门提出的任期经济责任审计工作要求，以及出资人财务监管工作需要，编制企业经济责任审计工作计划，明确审计的对象、时间安排、范围、重点内容、方法与组织方式等内容。
　　第三十七条 市国资委应当在实施审计7日前通知被审计企业及其主管部门。被审计企业在接到审计通知书后，应做好接受审计的有关准备工作，如实地提供有关资料。
　　第三十八条 按照企业经济责任审计工作要求，审计机构应拟定审计方案，明确审计目标、审计范围、审计重点、审计要求、审计组织、延伸审计单位和其他审计事项等，并报市国资委同意。
　　第三十九条 审计机构按照企业经济责任审计工作任务要求，成立由具有相关工作经验和一定专业知识的专业人员组成的审计项目组，组长应由具有经济责任审计工作经验和具备较高专业技术资格的业务负责人担任。
　　第四十条 审计项目组在对企业负责人任职期间企业经营成果、财务收支、资产质量和有关经营活动、重大经营决策，以及经营绩效等资料审计过程中，也可采取向有关单位、个人调查等方式，充分听取企业董事会、监事会、纪检监察、工会和职工反映的情况和意见。
　　第四十一条 审计项目组完成现场审计后，审计机构应在10个工作日内向市国资委提交审计报告。审计报告提交前，应当征求企业主管部门和被审计企业负责人及其企业的意见，并将审计报告和企业负责人及其所在企业的书面意见一并上报。
　　第四十二条 审计项目组应当在计划工作时间内完成审计任务，确需延长审计时间的，应当报请市国资委同意，并及时通知被审计企业及其负责人。
　　第四十三条 市国资委依据审计报告，对发现的重大问题，经研究核实后正式下达相关审计决定。
　　第四十四条 在经济责任审计工作中发现企业负责人有严重违法违纪问题的，应移交有关管理机构予以处理。
　　（一）对于需由企业负责人承担一般经济责任的，移交相应管理部门予以处理；
　　（二）对于企业负责人违反党纪政纪的，移交纪检监察机关予以处理；
　　（三）对于应依法追究企业负责人刑事责任的，移送司法机关处理。
　　第四十五条 相关审计机构在企业负责人经济责任审计工作中，采用其他审计资料和审计结果时，应进行必要的复核工作，并对其真实性、合法性承担相应的法律责任。

第七章 审计工作结果

　　第四十六条 企业经济责任审计应当分清企业负责人本人应当负有的直接责任和主管责任。
　　（一）直接责任是指企业负责人因对主管的资产经营活动和财务管理事项未履行或者未正确履行职责，致使企业经营管理不善，或由于决策失误而事后又处理不力以及违规操作等，造成所在企业经济损失或经济效益下降应负的经济责任。
　　（二）主管责任是指企业负责人在其任期内对其所在企业资产和财务状况，以及有关经济活动应当负有的直接责任以外的领导和管理责任。
　　第四十七条企业负责人应对下列行为负有直接责任：
　　（一）直接违反国家财经法规和财经纪律的；
　　（二）授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规的；
　　（三）失职、渎职的；
　　（四）其他直接违法违规行为。
　　第四十八条 承办企业负责人经济责任审计的社会审计组织提交的审计报告，应当对企业负责人的经济责任做出客观、公正的评价，并对提交的审计报告真实性、客观性承担相应责任。
　　第四十九条 承办企业负责人经济责任审计的社会审计组织提交审计报告前，报市国资委审核。市国资委审定的内容主要包括：审计证据是否充分、审计评价是否适当、主要事实是否清楚和审计处理意见是否正确。
　　委托国家审计机关进行经济责任审计工作的，审计工作结果应送市国资委，并抄送被审计企业。
　　第五十条 企业对财务部门负责人开展经济责任审计工作的结果，应当向市国资委备案。
　　第五十一条 企业经济责任审计工作结果，作为对企业负责人任免、奖惩的重要依据。
　　第五十二条 对于在经济责任审计工作中，发现因经济决策失误给企业造成重大损失，或者企业资产状况不实、经营成果虚假等问题，应当视其影响程度相应追究有关负责人责任，并予以经济处罚。
　　第五十三条 企业应根据经济责任审计工作所反映出的有关管理问题，及时加强整改工作，堵塞管理漏洞。企业内部审计机构应当对企业有关整改工作做好后续跟踪审计。
第五十四条 在经济责任审计工作中，发现企业领导班子有关成员存在严重问题的，经市国资委批准后，可进一步开展延伸审计工作。

第八章 奖罚

　　第五十五条 被审计企业的相关人员，凡对企业挽回经济损失提供有价值的线索，或以其它方式做出重大贡献的，视情况给予精神和物质上的奖励。
　　第五十六条 被审计企业负责人或所在企业拒绝、阻碍经济责任审计，或拒绝、拖延提供相关资料或证明材料的，市国资委或企业上级单位应当责令改正或给予警告，并对负有直接责任的主管人员和直接责任人给予行政或者纪律处分。
　　第五十七条 被审计企业负责人所在企业转移、隐匿、篡改、伪造、毁弃有关经济责任审计资料的，市国资委或企业上级单位对负有直接责任的主管人和直接负责人给予行政或者纪律处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
　　第五十八条 对于打击报复或者陷害检举人、证明人、资料提供人和审计人员的，市国资委或企业上级单位应当责令其改正，并给予行政或纪律处分；给被害人造成损失的，应当依法予以赔偿；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
　　第五十九条 审计人员利用职权谋取私利、徇私舞弊、玩忽职守、索贿受贿和泄漏国家机密或者商业秘密的，应当给予行政或纪律处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
　　第六十条 承担经济责任审计的社会审计组织出具虚假不实的审计报告，或者违反国家有关审计工作要求，避重就轻、回避问题或明知有重要事项不予指明的，移交有关部门予以处罚；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

第九章 附则

　　第六十一条 本办法自颁布之日起施行。

浅论依法制权
徐升权

“依法治国，建设社会主义法治国家”是我国执政党和国家的治国基本方略与目标。依法治国的实质是依法制权。所谓依法制权是指要依法制约行政权，要使行政权力的行使在公正的法律框架下进行。这是由行政权自身的易扩张性决定的。

行政权是指国家行政主体为执行国家意志，谋求社会公益，进行行政管理与服务而依法行使的公共权力。它属于一种“实践力量”，行政主体掌握直接的命令权、强制执行权等实权。而且，行政权在行使上还有自由裁量权，若无所制约，则极易被滥用而造成对于行政相对人的权利及社会公益的侵犯。只有对行政权力加以法律的制约，让法律来克制其自身的易扩张性，方能确保它在有利于社会公益的道路上行使。

如何依法制权呢？这是政法学界长期关注与讨论的问题。这方面的论述也比较多，此文仅仅简单的讨论一下笔者认为是当前需要给予极大关注的几点（也希望本文能够起到抛砖引玉的作用）：

1.加强宪政立法，在法律体系内、法律规范上形成控制与监督行政权力的力量。

宪法是公民权利的保障书和国家权力的委托书和监督者。因此，为了实现依法制权就要尽快制定出完备且高质量的保障宪法规定的公民政治权利与自由和其他有利于扩大公民参与、有效监控政府权力的法律。诸如新闻法、出版法、舆论监督法、人大监督法、政务公开法以及作为宪法分支的行政法中的重要组成部分的行政程序法。

2.注重引导与促进多元社会下的社会权力的发展，发挥社会权力制衡行政权的积极作用。

什么是社会权力？简言之，社会权力即社会主体以其拥有的社会资源对社会和国家的支配力，是在现代社会多元化过程中得以发展和发挥的非政府权力。社会权力的拥有者主要包括拥有相当物质资源或者精神资源的各种社会群体、社会组织。对社会权力加以关注与正确引导，能够使之成为一种支持国家整体权力的积极力量。社会权力能够发挥其特有的制约作用，在很大程度上防止行政权力的滥用，促进行政权力的优良化行使。

3.加快司法制度改革，实现司法独立，确保违法必究，以司法权的公正行使来保证行政权的正当行使。

司法权与行政权是并存于国家中的权力之一。司法权能够制约行政权这早以是人类的共识。但是在现实中，由于司法长期并仍然会受到行政的较大影响与干预，司法权一直未能发挥其具有的巨大的制衡能力。从制度上改变司法机关受制于行政机关，实现宪法规定的“司法独立”，将能够发挥司法权对受行政权侵犯的权益的救济作用和给予侵犯者惩罚的功能。司法独立能够确保滥用行政权将受到法律追究，从而提醒行政权的行使要遵循法对其的要求，促使行政权为最大的社会公益而努力。

（作者：南京财经大学法学院，210046）