论司法独立

王能干



［内容提要］司法独立，是司法机关在运用司法权的活动中，为了解决和处理案件争议时应当根据法律的要求，在法律赋予的职责范围内，充分而且是义不容辞的承担起这种神圣而又不可推卸的义务，并且这种运用司法权的权利非因具备司法机关及其工作人员的资格不得享有，其他人均不得干涉司法权的行使。我国进行司法体制改革的重要内容之一是实现真正的司法独立，而司法独立则是实现正义的前提和基础。在司法权的运用中司法工作人员要保持中立性。司法独立的真正实现，是一个漫长的过程，需要在制度方面进行正确的设计，并仰赖于司法工作人员在司法权的行使中保持相应的人格独立。



［关键词］司法独立　正义　中立性



2005年3月5日在十届全国人大三次会议上国务院总理温家宝作政府工作报告时，就司法体制改革等方面指出，“要积极稳妥地推进政治体制改革，加强社会主义民主政治建设。做好政府立法工作，重点加强完善宏观调控机制、应对处置各种突发事件、保障劳动者合法权益等方面的立法。推进司法体制改革，维护司法公正。各级政府都要支持审判机关和检察机关依法独立行使审判权和检察权。加强普法宣传教育。做好法律服务和法律援助工作。”从中我们可以看出，无论是党中央，还是作为最高行政机关的国务院，对于司法体制改革都相当重视。而司法体制改革的核心之一就是要实现真正意义上的司法独立。在十届全国人大三次会议上最高人民法院院长肖扬所做的工作报告中也指出，最高人民法院2005年将颁布和实施《人民法院第二个五年改革纲要》，从解决群众关心司法公正和效率问题入手，重点推出八项改革措施，其中就有许多措施就是直接推动司法独立的。关于司法独立，很多学者都曾著文论述过，笔者只想就司法独立的特有内涵以及如何实现司法独立等几个方面谈谈浅薄的看法。

一、什么是司法独立

通说认为，司法独立是西学东渐的产物。在西方国家，孟德斯鸠巨著《论法的精神》中关于“权力分立”的观点可谓家喻户晓，成为西方社会共识，司法独立的观念已经深入人心，而且经过两百多年的发展，与政治、经济、文化等制度方面已形成了稳定的良性的社会模式。

尽管我国学者与西方学者对司法独立的含义有不同理解，两者所实行的司法独立也具有不同的模式，但对司法独立原则的普遍接受则是共同的事实。根据我国宪法及人民法院组织法等法律规定，人民法院是国家的审判机关。人民法院通过审判活动参与国家权力的行使。审判权是指法院依法审理和裁决刑事、民事案件和其他案件的权力。人民法院独立行使审判权，任何公民有权拒绝人民法院以外的机关、团体或个人的非法审判。这是为了维护国家法律的统一和尊严，保证正确适用法律，以维护国家和人民的利益。[①]这里要注意的一点就是，司法独立，不仅仅是指司法权中的审判权独立，它应该做广义的理解。但凡涉及到司法权运用的一切国家司法机关的活动，都应当涵盖进来。如法院的审判权独立行使，检察院的检察权独立行使，公安机关、国家安全机关、检察院、有关的司法行政机关如监狱的侦查权等也应当在职责分工范围内独立行使。当然，还要对司法权有一个理性的认识。司法权，主要是处理案件的权力，在我国特别指的是进行刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等活动所要解决和处理争议案件的权力。如刑事案件进程中，公安机关对犯罪嫌疑人进行侦查、移送起诉，检察机关对犯罪嫌疑人提起并支持公诉，法院对被告人的犯罪行为进行审判，监狱对依法判决的罪犯执行刑罚，这些权力的运用都属于司法权的范围。司法独立指的就是这些国家机关在行使司法权时应当保持独立性，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉。关于司法权的性质，法国学者托克维尔在论述的美国司法权时，指出司法权有三个特征[②]：

司法权的第一特征，表现在所有国家都是对案件进行裁判。要使法院发挥作用，就得有争讼的案件。要使法官进行裁判，就得有提交审理的诉讼案件。因此，只要没有依法提出诉讼的案件，司法权便没有用武之地。司法权存在那里，但可能不被行使。在法官审理一个案件而指责与此案件有关的法律时，他只是扩大了自己的职权范围，而不是越出了这个范围，因为在审理案件之前，他一定要对该项法律进行一定的判断。但在法官开始审理案件之前就对法律说三道四，那他就完全是越权，侵犯了立法权。

司法权的第二个特征，是审理私人案件，而不能对全国的一般原则进行宣判。在法官判决某一私人案件，由于他坚信某一一般原则的一切推论都有毛病而认为它无效并加以破坏时，他并没有越出应有的职权范围。但是，在法官直接指责一般原则或没有待审的私人案件而破坏一般原则时，他就越出了所有国家都同意应予限制的法官的职权范围，因为他擅自取得了比一般官员更重要而且或许是更有用的权限，但他却因此不再是司法权的代表。

司法权的第三个特征，是只有在请求它的时候，或用法律的术语来说，只有在它审理案件的时候，它才采取行动。这个特征不如其他两个普遍；但我认为，尽管有一些例外，仍可以把这个特征视为最重要的特征。从性质来说，司法权自身不是主动的。要想使它行动，就得推动它。向它告发一个犯罪案件，它就惩罚犯罪的人；请它纠正一个非法行为，它就加以纠正；让它审查一项法案，它就予以解释。但是，它不能自己去追捕罪犯、调查非法行为和纠察事实。如果它主动出面以法律的检查者自居，那它就有越权之嫌。

美国人保存了司法权的这三个显著特征。只有在有人起诉的时候，美国的法官才能审理案件。它从无例外，只受理私人案件，而且总是要在接到起诉书后才采取行动。

托克维尔的这段话主要阐明了在美国的司法权首先是一种被动的权力，因案件而产生，没有审理案件的必要时，就不可能出现司法权；其次这种权力主要针对的是私人的案件，超越权限的司法权是不被认可的；最后就是司法权非因请求而不产生。司法权的这三个特征，其实最终所反映出来的就是司法权的独立性。司法权只有独立行使，才能达到权力运用的目的。也许我国学者在阐述美国等西方国家的司法独立时，经常认为西方国家实行的是立法、司法、行政三种权力的分立与制约，而我国则侧重于立法权下的审判、检察、行政之三种权力相互配合和制约，且都受到立法机关的监督。这样理解本无可厚非，但关键是在我国的现行体制之下，司法权究竟能否独立行使，司法独立究竟能否真正实现。

当今世界，无论体制差异，地域不同，对司法独立原则的普遍接受，最主要原因在于它符合社会正义目标，符合司法权应有的本质属性和运作的客观规律。联合国颁布的《司法独立的基本原则》[③]，对司法独立予以充分肯定，并对司法独立的具体内容和保障措施做出规定。司法独立作为一项基本原则，已得到了世界范围内普遍的遵循。

我国《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。1983年制定通过的《人民法院组织法》第4条、1989年通过的《行政诉讼法》第3条以及1991年通过的《民事诉讼法》第6条都对司法独立问题作了相应的规定。1996年修改的《刑事诉讼法》也对司法独立原则作了专门规定。该法第5条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。上述种种规定为司法独立原则在我国的确立和贯彻实施提供了宪法和法律依据。

以上从不同角度阐述了司法独立的一些特征，但对究竟什么是司法独立仍没有一个明确的答案。笔者认为，司法独立，就是指司法机关在运用司法权的活动中，为了解决和处理案件争议时应当根据法律的要求，在法律赋予的职责范围内，充分而且是义不容辞的承担起这种神圣而又不可推卸的义务，并且这种运用司法权的权利非因具备司法机关及其工作人员的资格不得享有，其他人均不得干涉司法权的行使，除非赋予其权力的机关依照正当的途径予以监督。

为什么要对司法独立的概念加上最后这一句话呢？如果赋予其权力的机关依照正当的途径予以监督，是否损害了司法独立的真正内涵呢？笔者认为，根据宪法第3条，国家行政机关、审判机关、检察机关都由全国人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法第128条又规定“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”可见，人民代表大会作为权力机关与国家行政机关和司法机关之间不是平行的、相互牵制的关系，而是组织者与被组织者、监督者与被监督者之间的关系。司法机关必须在权力机关的监督下行使职权，权力机关的监督是我国宪法上规定的最高形式的法律监督，而司法机关必须自觉地服从此种监督，即使司法机关享有充分的独立行使审判的权力，这种独立必须是以接受权力机关的监督为前提的。也就是说，司法机关独立行使司法权是受到权力机关在我国是人民代表大会的监督和制约的，但这种监督和制约是依据法律的正当程序而做出的。

二、司法独立是实现正义的前提和基础

我国进行司法体制改革的重要内容之一是实现真正的司法独立，而司法独立则是实现正义的前提和基础。任何一个国家，若司法工作人员没有行使司法权的独立性，则这个国家的民众就不会得到公正的司法待遇，其宪法所规定的平等、自由、正义、秩序等价值目标就永远无法实现。之所以认为司法独立是实现正义的前提和基础，是由正义的性质所决定的。

关于正义，奥地利学者哈耶克认为，“人们力图把不同类型的行动界定为正义的或不正义的，然而需要指出的是，他们在进行界定时所依凭的规则，却有可能是正确的或不正确的。如果一项规则把一种不正义的行动描述为是正义的行动，那么久已确定的做法就是把这项规则宣布为一项不正义的规则。这种做法十分普遍，以至于我们必须把它视作是一种具有正当性的做法接受下来，但是尽管如此，这种做法也不是没有危险的。一如我们所知，有时候我们会说，一条我们都认为是正义的规则，在适用于某一特定情势的时候，却被证明是不正义的；当我们说这个话的时候，我们真正的意思是，不能对我们视之为正义者的东西做出充分界定的规则，乃是一项错误的规则，或者说，有关该项规则的文字阐释未能充分地表达出那项指导我们判断的规则。”[④]这段话的意思就是说，正义的标准在不同的历史时期是不一样的，而所谓的永恒的正义则只是人类的一种理想。但是，如果司法工作人员在行使司法权时，能够独立地、依照法律的规定并根据自己的经验做出裁决结果，不因外界的干涉而受到动摇，则达成正义的价值判断还是有希望的。否则，民众如果因司法不独立对司法工作人员丧失了信心，只会造成更大的混乱。而近几年我国的刑事犯罪率屡屡居高不下，可以充分体现民众对正义价值标准信心的逐渐丧失。根据最高人民法院的工作报告，2004年度，最高人民法院依法审结危害国家安全、仿造货币、走私、金融诈骗、虚开增值税专用发票、毒品和贪污、贿赂犯罪的二审、死刑复核等案件400件。地方各级人民法院全年共审结刑事一审案件644248件，判处罪犯767951人，较上年分别上升1.5%和2.8%。其中严重危害社会治安案件比例居高不下。2004年，全国法院依法严惩严重危害社会治安犯罪、审结爆炸、故意杀人、抢劫、强奸、绑架、黑社会性质组织犯罪等案件228174件，判处罪犯298574人。[⑤]如此高比例的犯罪率，固然与社会的多方面因素相关，但司法不能完全独立也是其中的因素之一。司法不独立，民众就会丧失期望，就会放弃对司法救济的愿望，转而采取其他极端的做法，这样只会导致更多的违法犯罪行为的出现。因此，笔者认为，司法独立是实现正义的前提和基础，是基于以下的理由：

第一，每一个人都有平等的权利去拥有可以与别人的类似自由权并存的最广泛的基本自由权。这种平等的权利就是正义的体现。正义有形式的正义与实质的正义之分，所谓形式的正义可能体现在国家的法令对这种平等的权利规定了许多内容，而实质的正义则体现在这种平等的权利之实现过程。实质正义之获得，与司法机关这道防线紧密相关。公民的权利受到侵犯，其不平等的待遇最后都应当通过诉求司法机关来纠正。如果司法机关在处理案件时，受到社会不良风气、其他机关、社会团体或人际关系、金钱等因素所影响，则又怎么能实现实质的正义呢。

第二，司法机关及其工作人员的形象直接影响到公民对正义的理解。我们不说“法官是正义的化身”，至少认为公民与司法机关打交道的目的是为了获得其关于正义的期望值。其期望值越高，对司法机关的要求就越高，司法权就更应独立行使。当前，影响司法独立的因素很多，有司法体制内的，也有司法工作人员个人的。如根据宪法，最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。这样的一种宪政安排，决定了司法系统隶属于权利机关的客观性。同时，虽然宪法明确规定了人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干预。但是人民法院的人事、财政等大权都掌握在地方政府手中，甚至在党务、团务方面等也存在着种种附属关系和工作关系，而这种关系的存在往往因利益驱动而导致地方保护主义。在司法工作人员个人方面，有些人认为司法独立是资本主义的产物，是司法全盘西化的主要体现之一。因此，禁忌谈司法独立。其实，我国虽不实行西方资本主义国家三权分立的宪政体制，这并不意味着在我国国家机关就不存在国家权力的分工和协调，而且这种分工越合理，越能保障权力的有效运作，实现广大人民的意志和利益。而宪法实际上就是对权力分工的确认。从我国宪法的基本原则来看，我国法院是在人大的监督下享有的独立的司法权，人大只能享有监督权，而不能代替法院行使司法权或与人民法院分享司法权，否则，宪法体现的国家权力合理分工原则很难实现。因此，司法独立的精神不但是资本主义法治的一项基本要求，也是社会主义法治的一项基本要求。只有克服了体制内的弊端，摒弃了关于司法独立的陈旧观念，才能实现真正的司法独立，为实质正义之获得开山辟路。

国务院


国务院批转中国残疾人事业“十五”计划纲要的通知
国务院




各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国务院残疾人工作协调委员会制定的《中国残疾人事业“十五”计划纲要（2001年—2005年）》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。《中国残疾人事业“十五”计划纲要（2001年—2005年）》明确了“十五”期间我国残疾人事业发展的主要目标和任务，提出了相应措施。地方各级人民政府和有关部门要结合本地区和本
部门的实际，采取切实有效措施，按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》关于“加强残疾人事业，帮助残疾人康复、就学和就业，创造残疾人平等参与社会生活的条件”的精神，认真完成《中国残疾人事业“十五”计划纲要（2001年—2005年）》规定的
任务，促进新世纪初我国残疾人事业的发展。

中国残疾人事业“十五”计划纲要2001年—2005年
为进一步改善残疾人状况，缩小残疾人生活水平与社会平均水平之间的差距，使残疾人事业的发展与国家全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的战略部署相适应，依据《中华人民共和国残疾人保障法》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，制定本计
划纲要。
一、中国残疾人事业“九五”计划纲要执行情况
《中国残疾人事业“九五”计划纲要（1996年—2000年）》实施五年来，在各级党委和政府的领导、关心下，经各方面共同努力，各项任务指标完成或超额完成，残疾人状况得到明显改善，残疾人事业取得显著成就：
（一）形成了更加有利于残疾人事业发展的社会环境。党和政府历来十分关心残疾人，重视残疾人事业的发展。现代文明社会的残疾人观被更多的人所接受，公众对残疾人的观念发生了深刻变化，理解、尊重、关心、帮助残疾人的良好社会风尚进一步形成，人道主义在全社会得到进一
步弘扬。扶残助残成为社会主义精神文明建设的重要内容。多种形式的助残活动广泛、深入开展，为残疾人解决了大量的实际困难。加强法制建设，维护了残疾人的合法权益。推行无障碍环境建设，为残疾人参与社会生活提供了便利条件。
（二）各项业务全面拓展，残疾人工作迈出新的步伐。康复、教育、就业、扶贫解困、文化生活、法制建设等各项业务工作全面推进，重点工作有所突破，薄弱环节得到加强，残疾人事业发展的基本格局和工作机制已经形成。地方各级政府充分发挥主导作用，有关部门各司其职、各负
其责，社会各界广泛参与，残疾人联合会履行职能，协调运作，有力地推动了残疾人事业的发展。地方残疾人工作更加活跃，残疾人组织得到加强，广大残疾人工作者真诚奉献，努力工作。
（三）残疾人状况明显改善。430多万残疾人得到不同程度的康复；残疾儿童少年义务教育入学率进一步提高；残疾人就业率由70％提高到80％；829万农村贫困残疾人得到扶持解决温饱，269万城乡特困残疾人基本生活得到保障；残疾人文化体育生活日趋活跃，特殊艺术
和残疾人体育在国内外引起强烈反响；残疾预防取得进展，多项预防措施逐步得到落实，减少了残疾的发生。广大残疾人自强不息，素质提高，参与社会生活能力增强，范围扩大，为祖国建设做出了贡献。
残疾人事业“九五”计划纲要的全面完成，使我国残疾人事业迈上了一个新台阶，达到一个新水平，为新世纪残疾人事业的持续健康发展奠定了良好的基础。残疾人事业作为社会主义事业的一部分，在经济和社会发展中发挥着越来越重要的作用。
当前面临的主要问题是：残疾人事业仍滞后于经济和社会的发展，地区发展不平衡；残疾人状况与社会平均水平相比还存在不小的差距，有些方面甚至呈拉大趋势；残疾人参与社会生活的环境和条件有待于进一步改善。发展残疾人事业，改善残疾人状况，促进残疾人事业与经济和社会
协调发展，仍然是一项长期、艰巨的任务，必须加大力度，增加投入，加快发展。
二、“十五”计划纲要的主要目标和指导原则
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出：加强残疾人事业，帮助残疾人康复、就学和就业，创造残疾人平等参与社会生活的条件。同时依据国家在这一关键时期的重大部署，“十五”期间我国残疾人事业发展的主要目标是：
残疾人状况进一步改善。经济发达地区残疾人生活基本达到小康，欠发达地区稳定解决温饱；残疾人普遍得到康复服务，510万残疾人不同程度地康复；努力满足残疾人的教育需求，义务教育入学率在“九五”基础上有较大的提高；登记失业的残疾人都能得到职业指导和培训，就业
率达到85％左右；文化生活更加丰富，社会生活参与面扩大；社会福利有所提高，保障措施进一步完善。
残疾人参与社会生活的环境更加文明。全社会弘扬人道主义，发扬中华民族传统美德，理解、尊重、关心、帮助残疾人，维护残疾人的尊严和权利，激励残疾人实现自身价值；普遍开展志愿者助残活动，扶残助残更加广泛深入；健全法律法规体系，开展法律服务和法律援助，维护残疾
人合法权益；推行城市道路和建筑物无障碍，发展信息和交流无障碍。
为残疾人提供服务的能力增强。社会公众服务业增强为残疾人服务的意识，拓展服务领域，增加扶持措施，提高服务水平；增强基层为残疾人服务的实力，市、县普遍建立残疾人综合服务设施；加强各级残联组织建设，形成一支“人道、廉洁”的残疾人工作者队伍。
残疾人素质普遍提高。团结、教育广大残疾人，表彰自强模范，激励“自尊、自信、自强、自立”精神；提高广大残疾人科学文化素质和法律意识，增强参与社会生活能力，为社会主义现代化建设做贡献。
为实现上述主要目标，应遵循以下指导原则：
——依法维护残疾人权益，发展残疾人事业。
——将残疾人事业纳入国民经济和社会发展大局，国家对残疾人事业发展给予支持，经费列入各级财政预算，不断加大投入，加快发展，为社会发展和稳定服务。
——以政府为主导，充分发挥各级政府残疾人工作协调机构的作用，政府各有关部门将相关残疾人工作纳入职责范围，各司其职，加强协作，形成社会主义市场经济体制下发展残疾人事业的工作机制。
——坚持社会化工作方式，充分动员社会力量，开发社会资源，鼓励和引导社会各界广泛支持、参与。
——继续贯彻“讲求实效，打好基础”的方针，以保障残疾人基本生活和加强基层工作为重点，扎扎实实为残疾人办实事。
——统筹规划，分类指导。既要有统一目标、基本要求，又要因地制宜、发挥优势，创造性地开展工作；有条件的地方要加快发展，起带头示范作用；抓住西部大开发的机遇，加大西部地区残疾人工作的力度。
——发挥各级残疾人组织的作用，提高残疾人工作者队伍的素质，调动广大残疾人自身的能动性。
三、“十五”计划纲要的各项任务和主要措施
（一）坚持做好康复工作，帮助残疾人改善功能、提高能力。
绝大多数残疾人通过康复可以恢复或补偿功能，提高生活自理和社会适应能力。康复是残疾人工作的永恒主题，必须常抓不懈。“十五”期间，继续实施一批重点工程，使510万残疾人得到不同程度的康复；进一步完善社会化的训练服务体系，残疾人普遍得到康复服务；加强预防残
疾的宣传教育，强化预防措施，减少残疾发生；加强康复人才的培养，重视高新科技成果在康复领域的应用；落实各项康复经费，确保任务完成。
1．组织实施白内障复明手术，年手术量达到40万例以上；加强县级医院眼病治疗能力，就地实施白内障复明手术；组派医疗队为边远农村、少数民族地区白内障患者实施复明手术。
2．开展低视力康复工作，组织助视器的研制、开发和供应，形成医院眼科、盲校低视力班、定点眼镜店和患者家庭相互配合的低视力康复工作网络，为10万名低视力配用助视器。
3．巩固、完善聋儿康复网络，对8万名聋儿进行听力语言训练；办好家长学校，开展社区家庭聋儿康复；创办北京听力语言康复技术学院，将聋儿康复师资培训纳入国家教育规划；加强聋儿语训教学方法研究，提高语训质量，使25％的受训聋儿进入普通幼儿园和普通小学；推广使
用质优价廉的助听器，免费或优惠向接受语训的贫困聋儿提供。
4．大力推广“社会化、综合性、开放式”精神病防治康复工作模式，加强政府为主导、有关部门协作、社会各界广泛参与的组织管理体系，在4亿人口的地区，对240万重性精神病患者进行防治康复，达到检出率6‰、监护率90％、显好率60％、社会参与率50％，肇事率降
到0．5％以下，减少精神残疾发生；为精神病康复者创造就业机会，回归社会正常生活。
5．为现有12万麻风畸残者实施矫治手术或配备辅助用具，改善其生命质量；向社会宣传科学知识，消除畏惧心理，给麻风畸残者关爱与扶助。
6．加强残疾人用品用具供应工作，重点搞好服务，抓住调查需求、介绍产品、提供咨询、配置服务等环节，沟通供需，培育、规范销售和装配市场，用品用具供应量达到250万件；切实提高假肢、矫形器装配人员的技术、服务水平，建立200个装配供应站，为6万名缺肢者装配
普及型假肢；为肢体残疾人装配矫形器15万例；加强对用品用具质量的监督与管理；研制开发、推广使用面向贫困残疾人、价廉实用的普及型用品用具，免费或优惠向贫困需求者提供。
7．加强社区康复工作，广泛开展康复训练，切实提供康复服务。各级残疾人康复工作办公室协助政府有关部门做好组织管理工作，制定规划，明确分工，协调实施；各级康复机构（中心、站、点）、康复协会、综合医院康复科发挥技术指导作用，培训骨干，传授方法，提供服务；以
社区为基础、家庭为依托，充分发挥幼儿园、学校、福利企事业单位、工疗站、社区服务机构、社区卫生服务中心、残疾人活动场所等现有机构、设施、人员的作用，资源共享，形成康复训练服务网络，开展肢残人功能、智残人能力、盲人行走导向、聋儿听力语言、助视器配用、精神病防
治康复等训练与服务，完成肢残人功能训练12万例，智残人能力训练8万例。
8．减少和控制残疾发生，提高人口素质。开展降低出生缺陷的健康教育，建立健全出生缺陷干预体系；开展产前诊断，完善新生儿疾病筛查制度，降低出生缺陷发生率，实现残疾儿童早期干预；推行食用盐加碘，为新婚育龄妇女、孕妇、儿童补碘，预防因缺碘导致智力残疾；加强劳
动保护、交通安全等工作，努力减少各类致残事故的发生；广泛开展“爱耳日”、“爱眼日”、“精神卫生日”、“防治碘缺乏病日”等活动；广泛宣传，普及残疾预防知识，提高科学与安全意识。
（二）大力发展教育，提高残疾人素质。
残疾人提高自身素质、平等参与社会生活，根本在教育。“十五”期间，大力推广随班就读，残疾儿童少年义务教育入学率在“九五”基础上有较大提高；积极发展学前教育，特教学校合理布局；适应劳动力市场需求，大力开展残疾人职业教育。
1．切实将残疾儿童少年教育纳入义务教育体系，以随班就读为主体，使适龄残疾儿童少年义务教育入学率在已经通过普及九年义务教育验收的地区达到或接近当地健全儿童少年水平，尚未通过普及九年义务教育验收的地区，入学率要有大幅度提高。
2．统筹规划特殊教育学校建设，发挥中心辐射作用，带动随班就读；兴办特殊教育高中，稳步发展高中阶段教育；巩固提高残疾人高等教育，鼓励在普通高等院校开设特教专业（班）；逐步形成学前教育、义务教育、高级中等教育、高等教育相互衔接的残疾人特殊教育体系。
3．进一步完善普通高等院校招收残疾考生的政策，进行放宽体检标准的试点，拓宽残疾学生接受高等教育的渠道，扩大高等院校对残疾人的招生数量。
4．充分发挥社会普通职业教育机构的作用，完善具有特殊教育手段的残疾人职业教育机构，广泛开展残疾人职业教育与培训；在城镇，与就业相结合，提高办学质量和层次；在农村，与生产和扶贫相结合，开展中短期实用技术培训；在特殊教育学校试行劳动预备制。
5．加强师资队伍建设，采取切实措施办好特殊教育师范院校，有计划地在普通师范院校开设特殊教育专业或课程，提高师资培养质量；建立师资培训基地，培养一批骨干教师；通过集中办班和巡回指导，提高普通学校特教班和承担随班就读任务教师的教学水平。
6．各地进一步建立健全助学金制度，将残疾儿童少年义务教育助学金纳入义务教育助学金体系；对接受高级中等以上教育的贫困残疾学生，减免有关费用，优先提供助学金和助学贷款；广泛动员社会力量，资助贫困残疾学生；贯彻《国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会
福利社会化意见的通知》（国办发〔2000〕19号），解决残疾孤儿的教育费用。
7．在残疾青壮年中扫除文盲；继续完善汉语双拼盲文，推广中国手语和数学、物理、化学、音乐等专业盲文符号，制定计算机等专业手语词汇；研制蒙古、藏、维吾尔、哈萨克语盲文；积极探索现代化教学手段在残疾人教育中的应用。
（三）开展服务与培训，推进残疾人就业。
就业是残疾人改善生活状况、提高社会地位、参与社会生活的基础，是实现其人生价值的关键。“十五”期间，要进一步贯彻落实《国务院办公厅转发劳动保障部等部门关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干意见的通知》（国办发〔1999〕84号），采取积极的扶持和保护措施
，规范残疾人就业服务体系；加强残疾人职业培训，使登记失业的残疾人都能得到职业指导和职业培训；就业率达到85％左右。
1．多渠道、多层次、多形式促进残疾人就业。依法全面推行残疾人按比例就业，加大行政执法和监督检查力度，做好残疾人就业保障金征管工作；制定、完善优惠政策，大力扶持残疾人个体就业和自愿组织起来就业；加快福利企业改革、改组和改造的步伐，完善并落实扶持保护政策
，将智力残疾人和精神残疾人列入福利企业残疾职工范围计算比例；做好残疾职工稳定就业工作，尽量避免残疾职工失业；扶持农村残疾人参加生产劳动。
2．健全、完善残疾人就业服务机构，为残疾人就业提供全面服务。建立全国残疾人就业信息网，并与劳动力市场信息网连接，实现资源共享；各级残疾人就业服务机构要按照劳动保障部门公共就业服务机构标准，加强管理，完善职能，根据残疾人特点，开展规范的职业培训、职业指
导、职业介绍等工作，为残疾人提供切实有效的就业服务。
3．大力开展职业培训，提高残疾人职业技能。有计划地组织社会各类培训机构，根据劳动力市场和用人单位的需求，开展残疾人职业培训；根据残疾人特点，举办具备特殊培训手段和条件的残疾人职业培训机构（班）；各级残疾人就业服务机构对在各类培训机构中接受职业培训且交
纳培训费有困难的残疾人酌情予以补助，补助经费从残疾人就业保障金中支出；逐步建立以就业市场预测、职业培训、职业技能鉴定、职业资格证书制度、职业人才成长激励机制为主要内容的残疾人职业培训体系；举办残疾人职业技能竞赛，表彰残疾人职业技术能手。
（四）适应社会需求，发展盲人按摩。
按摩是盲人适宜从事的职业，也是社会日益增长的需求。“十五”期间，盲人按摩事业要有较大的发展，在培养、培训、就业安置、政策扶持、行业管理等方面要加大力度，以适应社会需求和盲人就业的需要。
1．加大培训力度，培训盲人按摩人员3．5万名，其中6000名达到医疗按摩水平；依托残疾人职业培训机构和社会职业培训机构，大力培训保健按摩人员；充分发挥中、高等院校按摩专业的作用，培养医疗按摩人员；编写并提供盲文版和录音版按摩教材。
2．广开就业渠道，鼓励盲人按摩人员个体从业，依托社区设立盲人按摩站（点），有按摩科室的医疗机构要依据当地政府规定的残疾人就业比例安排盲人医疗按摩人员就业；按照国家法律和有关规定，鼓励社会力量开办盲人按摩院（所），盲人按摩院（所）中的按摩人员应以盲人为
主；有按摩业务的服务行业优先录用盲人按摩人员。
3．给予政策扶持，对接受按摩培训的贫困盲人予以补贴；对个体从业的盲人按摩人员，在筹集资金、落实场所、核发执照等方面给予照顾；在社区开办盲人按摩站（点），从当地残疾人就业保障金中给予有偿扶持；对超比例安置盲人从事按摩的医疗单位给予适当补贴奖励；对盲人按
摩院（所）优先核发执照，按照国家有关规定在税收上给予优惠。
4．完善各级盲人按摩指导机构，制定培训计划，提供所需教材，进行指导协调，实施检查验收；开展保健按摩师技能鉴定和医疗按摩人员技术职务评聘工作；加强行业管理，规范盲人按摩市场。
（五）加大力度，做好残疾人扶贫工作。
扶贫是帮助农村贫困残疾人解决温饱、致富奔小康的重要措施。“十五”期间，扶持1200万农村贫困残疾人参加生产劳动，尚未解决温饱的要尽快解决温饱，基本解决温饱的要稳定提高经济收入，处于社会收入低层的要缩小与社会收入平均水平之间的差距。
1．将残疾人扶贫纳入政府扶贫计划，统一安排，同步实施；中央和地方财政部门适当加大用于残疾人扶贫的资金投入。
2．加大政策扶持力度，安排一定比例的残疾人扶贫贴息贷款，继续开展残疾人专项扶贫，提高残疾人扶贫贴息贷款呆帐准备金比例。
3．继续推行各种行之有效的扶贫方式，积极稳妥地推广小额信贷；广泛动员社会力量，对贫困残疾人开展帮包带扶。
4．大力开展以实用技术为主的培训，提高贫困残疾人的劳动技能；紧密结合康复训练，增强贫困残疾人参加生产劳动的能力。
5．完善农村残疾人服务社职能，与农村社会化服务体系密切结合，为农村贫困残疾人参加农业生产劳动提供及时有效的服务。地方根据残疾人服务社工作需要，落实工作经费。
（六）切实将残疾人纳入社会保障体系，保障残疾人基本生活。
在国家社会保障制度不断完善过程中，要不失时机地大力推进残疾人社会保障工作。
1．对不适合参加生产劳动、无法定扶养人或虽有法定扶养人但扶养人无扶养能力、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养、救济。
2．进一步完善城市居民最低生活保障制度，切实将符合条件的残疾人纳入其中；在农村继续实行对贫困残疾人的救济、扶助政策，保障其基本生活。
3．有条件的地方，适当提高残疾人的生活保障水平。
4．城镇残疾职工依法参加社会保险，缴纳社会保险费，并按国家规定享受基本养老、基本医疗及失业、工伤等保险待遇；个体就业和自愿组织起来就业的残疾人按各省、自治区、直辖市人民政府规定参加社会保险；建立和完善社会医疗救助和社会救济救助等制度，帮助解决无业贫困
残疾人的基本医疗和基本养老问题。
5．加强残疾人社会福利机构建设和管理；“春蕾计划”、“幸福工程”、“青年志愿者行动”等社会救助活动切实将残疾人纳入其中；民办公助，鼓励社会力量兴办重度残疾人寄养机构。
（七）广泛开展文化体育活动，丰富残疾人生活。
进一步活跃残疾人群众性文化、体育活动，科学健身，愉悦身心，提高素质；发挥残疾人艺术、体育的特殊作用，展示残疾人的才华，增进理解与沟通；公共文化机构努力满足残疾人的需求，为残疾人提供丰富的精神食粮。
1．公共文化机构为残疾人提供服务。各类公共文化活动吸纳残疾人参加，场所普遍对残疾人开放，并提供特别服务和优惠；公共图书馆要积极开展盲文及盲人有声读物借阅服务，省级以上图书馆设立盲文及盲人有声读物馆（室）；加大对盲文出版和满足残疾人特殊需要的图书、音像
、报刊出版的政策、资金扶持力度，为残疾人提供更多更好的各类读物。
2．广泛开展群众性文化体育活动。城市社区、农村乡（镇）、特殊教育学校、福利企事业单位和残疾人组织根据各类残疾人的特点，开展残健融合、形式多样、健康有益的文化、艺术、健身、娱乐等自娱性活动，吸引残疾人参加。经常参加体育健身活动的残疾人达到10％，参加特
奥运动的智力残疾人由5万增加到50万。
3．发展残疾人特殊艺术。培养特殊艺术人才，发挥特殊艺术委员会的作用，办好残疾人艺术团，参与国内外演出和交流；组织好全国残疾人艺术汇演和特教学校学生艺术调演。
4．提高残疾人体育运动水平。各级体育行政部门加强对残疾人体育的指导和扶持，充分发挥各级残疾人体育协会的作用；建立残疾人运动员多级培养体系，体育院校有计划地招收、培养残疾学生，有条件的少年体校着力培养一批残疾少年运动员；形成一支专职和兼职相结合的教练员
、裁判员和医学分级人员队伍，达到国际认证水平；建设好中国残疾人体育艺术培训基地，设立依托现有场馆和体育训练中心的全国残疾人体育训练基地，各地区根据残疾人运动特点，改造一部分现有的体育训练中心和体育场馆，为残疾人提供必要的体育训练场所。办好第六届全国残疾人
运动会、第三届全国特奥运动会，组织参加第八届远南残疾人运动会、第十二届残疾人奥运会等重大体育赛事，争取优异成绩。
（八）营造文明进步的社会环境，促进残疾人平等参与社会生活。
倡导理解、尊重、关心、帮助残疾人，树立文明进步的社会风尚。
1．大力弘扬人道主义，宣传现代文明社会的残疾人观；在中小学思想品德教育课程中，增加人道主义、自强与助残等内容。
2．倡导助残为荣的社会公德，把开展扶残助残活动纳入精神文明建设；“文明城市”、“文明社区”、“文明村镇”、“文明单位”评选标准要有扶残助残的具体要求。
3．营造有利于残疾人事业发展的舆论环境。发挥残疾人事业新闻宣传促进会的作用，宣传文化、新闻出版等单位要积极宣传党和政府的有关政策，宣传党和政府对残疾人的关心，努力反映残疾人生活和残疾人事业的发展；省会城市及有条件的中等城市电视台争取开办手语新闻节目，
广播电台争取开办残疾人专题节目，社会综合性报刊开辟有关残疾人内容的栏目；评选“奋发文明进步奖”和“残疾人事业好新闻奖”。
4．在全社会大力开展扶残助残活动。认真组织“全国助残日”、“国际残疾人日”等活动；广泛开展“志愿者助残”、“红领巾助残”、“文化助残”、“科技助残”、“法律助残”等活动。
（九）积极推行无障碍建设。
无障碍环境是残疾人参与社会生活的基本条件，也是方便老年人、妇女、儿童和其他社会成员的重要措施。“十五”期间，积极推行城市道路和建筑物无障碍，发展信息和交流无障碍。
1．在新建、改建城市道路、交通设施、重要公共建筑物、居住区以及住宅时，要认真执行《城市道路和建筑物无障碍设计规范》和其他有关方便残疾人使用的强制性标准。规划、设计、施工、监理等单位要切实负起责任，保证工程建设中有关方便残疾人使用的强制性标准落到实处。
建设行政管理部门、民政部门和残联等要切实加强监管力度。城市现有道路、重要公共建筑物和住宅等应按《城市道路和建筑物无障碍设计规范》的要求，逐步改造，以满足残疾人、老年人的需要。在小城镇建设中，应积极推行道路和建筑物的无障碍建设。抓紧制定《特殊教育学校建筑设
计规范》。
2．国务院建设行政管理部门组织有关部门，推动民用机场航站楼、火车站、码头和城市地铁、轻轨等公共交通设施的无障碍建设。飞机、地铁、公共汽车等公共交通工具应提高无障碍设备配置水平，并提供相应服务。
3．发展信息和交流无障碍。电视新闻、电影、电视剧逐步加配字幕；服务行业人员学习、掌握基本手语；研制、推广适合盲人、聋人使用的通讯设备。
4．加强无障碍建设的宣传，做好无障碍设施的维护、管理工作，开展无障碍建设示范城、示范区活动。
（十）加强社区残疾人工作，为残疾人提供切实服务。
广大残疾人生活在社区，社区是为残疾人提供服务最直接的工作层面。认真贯彻落实民政部等14个部门联合制定的《关于加强社区残疾人工作的意见》，加强组织领导，将残疾人工作纳入社区建设；充分利用社区资源，切实为残疾人提供服务；认真总结经验，不断提高社区残疾人工
作水平。
1．地方各级人民政府在规划和部署社区建设工作时，要将残疾人工作列入总体规划，纳入社区建设的内容；社区建设协调领导机构要吸收同级残联为成员单位；社区居民委员会要充分发挥残疾人协会的作用。
2．资源共享，融为一体，社区各类服务机构、设施开辟适合的活动场地和服务项目，配置适宜残疾人使用的设备、器具，满足残疾人的需求。
3．社区居民委员会要组织做好为残疾人服务的工作：积极开展以家庭康复训练为重点的社区康复；协助落实城市居民最低生活保障等社会保障政策，保障残疾人基本生活；在社区服务网点为残疾人就业提供机会；组织志愿者为残疾人提供生活、就医、家政、子女教育等帮扶服务，帮
助解决实际困难；鼓励、帮助残疾人参加社区群众文体活动；为残疾人提供无障碍社区环境。
4．社区残疾人协会要密切联系残疾人，维护残疾人权益，反映残疾人意见和需求，协助社区居民委员会为残疾人提供切实服务。
5．各级残联要积极参与社区建设，与有关部门密切配合，加强对社区残疾人协会的指导，认真组织实施各项具体措施；重点抓好在60个市辖区开展的示范社区工作，及时总结推广经验；做好社区残疾人工作者和社区康复员的骨干培训工作。
（十一）加强法制建设，维护残疾人权益。
进一步完善残疾人事业法律法规体系；依法行政，加大执法检查力度；广泛开展残疾人法律服务和法律援助；深入进行法制宣传。
1．制定残疾人就业条例、残疾人康复实施办法和保障盲人行路安全规定等法规；推动制定统一的伤残评定标准，为伤残鉴定、保险、救济等提供依据；相关法律、法规的制定、修订要将保护残疾人合法权益的内容纳入其中；农村税费改革后，继续对贫困残疾人实施减免农业税的优惠
政策；继续对残疾人专用品实施免征进口税收的优惠政策；县、乡普遍制定扶助残疾人的规定，村（居）民公约中有扶残助残的内容。
2．各级政府和有关部门加大残疾人保障法等相关法律法规的执法力度，开展执法检查，各级政府残疾人工作协调委员会组织有关职能部门进行专项检查。
3．各类法律服务机构和各级法律援助中心为残疾人提供优先、优质、优惠的法律服务和法律援助，做好残疾人权益维护工作；政府应安排适当的资金用于法律援助，鼓励社会各界自愿捐助资金用于法律援助；在基层法律服务和法律援助机构、企事业单位、社区设立维护残疾人合法权
益的示范岗。
4．继续将残疾人保障法纳入国家普法规划，深入开展法制宣传教育，增强残疾人的法制观念，提高全社会依法维护残疾人权益的意识。打击针对残疾人的犯罪活动。
（十二）加强残疾人组织建设，履行“代表、服务、管理”职能。
以基层为重点，进一步完善组织体系，提高干部队伍素质，增强为残疾人服务的能力；活跃专门协会工作，密切联系广大残疾人；团结、教育残疾人，激励残疾人的奋发进取精神，增强其参与社会生活的能力。
1．进一步加强残疾人工作与残联建设，做好各级残联机构改革工作，巩固、完善组织体系，提高工作效率；县级和乡（镇）、街道残联按照国务院残疾人工作协调委员会《关于加强基层残联建设的决定》要求，完善机构，健全机制，增强活力，提高效能。
2．做好残联领导干部的培养、教育、选拔工作，把各级残联领导班子建设成为“为公、勤政、团结、廉洁”的领导集体；重视干部的年轻化；加速选拔优秀残疾人进入领导班子。
3．制定实施全国残联系统干部培训计划，五年内分级分批对所有干部进行较为系统的培训，提高政治素质和业务能力，造就一支热爱残疾人事业、恪守“人道、廉洁”职业道德、全心全意为残疾人服务的队伍。加大对残疾人干部的培养、培训力度，建立优秀残疾人人才库，选拔更多
的优秀残疾人从事残疾人工作。
4．中国残联和省级残联要充分发挥评议委员会的监督咨询作用。
5．加快建立、完善专门协会组织，大中城市区级以上残联都要建立专门协会，县（市）残联从实际出发逐步建立协会组织，密切联系残疾人，反映他们的需求，积极组织各种活动，活跃残疾人生活。各级残联要重视专门协会工作，给予必要的经费、场所保障。
6．动员社会力量开展志愿者助残，进行需求与资源调查，在志愿者和残疾人之间牵线搭桥；宣传、表彰志愿者助残先进事迹；逐步建立志愿者助残激励机制。
7．在残疾人中广泛开展自强活动，引导广大残疾人乐观进取、热爱生活、崇尚科学、自强自立，各行各业在奖励表彰工作中要充分考虑钻研科技、勤劳致富、爱岗敬业等富有时代精神的优秀残疾人代表。
8．做好信访工作，倾听残疾人呼声，维护残疾人权益，为稳定大局服务。
9．做好残疾人证的发放、管理工作。
10．各级政府、组织人事部门要关心残联干部，重视对他们的培养教育；促进其他部门与残联之间的干部交流，保持活力；表彰先进残疾人工作者。
（十三）加大综合服务设施建设力度，增强为残疾人服务的能力。
各级政府要加大投入，切实改变基层基础设施匮乏、服务能力薄弱、残疾人难以得到服务的状况。
1．市、县要积极创造条件，建设残疾人综合服务设施，切实为残疾人提供服务。
2．综合服务设施要根据残疾人的需要，综合利用场所，开展康复训练、聋儿语训、就业服务、用品用具服务及文体娱乐等活动，规范管理，办成残疾人之家。
3．残疾人综合服务设施建设，以地方投资为主，地方政府在残疾人综合服务设施立项、建设用地等方面按照有关规定给予优惠。
（十四）抓住机遇，加快西部地区残疾人事业的发展。
国家实施西部大开发战略为残疾人事业的发展带来新的机遇。西部地区残疾人工作要抓住机遇，乘势而上，借势发展。
1．加快西部地区残疾人事业发展，既要有紧迫感，又要从实际出发，积极进取，量力而行，立足当前，着眼长远，把发扬自力更生精神与争取各方支持结合起来，扎实工作，务求实效。
2．根据西部地区广大残疾人的实际状况和迫切需求，统筹规划，突出重点，分步实施。当前和今后一段时期，特别要抓好关系到残疾人基本生存的扶贫、康复、教育、就业等各项工作，加强为残疾人提供服务的能力，力争“十五”期间取得突破性进展。
3．加大政策支持，增加资金投入。对西部地区残疾人工作进行分类指导，在安排中央财政补贴、残疾人专项扶贫贷款时给予适当倾斜，增加基础设施建设投入。境内外的援助、支持项目，凡适合西部地区的，优先安排并在项目责任制、资金运作、监督管理等方面加强指导。
4．将残疾人工作纳入东西部地区协作与对口支援工作中。有计划、分步骤地支持、组织东部地区残联选派干部到西部地区帮助工作，西部地区残联输送干部到东部地区挂职锻炼，开阔眼界，转变观念，互相学习，取长补短。东部地区有条件的地方，积极向西部地区提供资金、设备等
方面的支持。
（十五）建立信息网络，为残疾人事业提供现代化服务。
基本实现残联系统办公自动化和信息网络化，建设公众信息网和残疾人事业数据库，为残疾人事业和残疾人提供服务。
1．按照国家信息网络建设的总体规划，充分利用国家现有信息网络资源，发展中国残联和省级残联间高速、统一、稳定的专用业务网；有条件的省（自治区、直辖市）应努力将网络向地级、县级残联延伸。
2．完善中国残联公众信息网，发挥中心网站宣传、沟通、联系和服务的功能；省级残联建立公众信息网站，为本地残疾人提供服务。
3．以现行办公体制为基础，依托网络建立中国残联办公自动化系统；建立健全统计指标体系，在市和有条件的县，运用电子方式完成统计数据的传输与汇总；组织开发主要业务领域数据库。
4．建立与政府及横向业务部门之间的网络联系，通过网络报送数据、传输政务信息。
5．配备热爱残疾人事业、掌握现代信息技术和熟悉残联业务的专职人员；制定多层次计算机知识普及教育和培训计划，逐步提高残联系统整体运用现代化办公手段的能力。
（十六）开展国际交流与合作。
配合国家外事工作大局，积极开展国际交流与合作，扩大我国残疾人事业在国际上的影响和作用。
1．加强残疾人事业的对外宣传，展示我国社会的文明进步和人权保障成就。
2．加强与联合国有关机构、国际残疾人组织和外国残疾人组织的多边、双边和地域性交流与合作，借鉴国外先进经验，引进资金和技术。同时做好对外援助工作。
3．积极参与国际残疾人事务，发挥中国残联在联合国经社理事会特别咨商地位的作用，推动制定残疾人权利国际公约，总结“亚太残疾人十年”，倡导新的行动。
残疾人事业是建设有中国特色社会主义事业的重要组成部分。残疾人事业崇高而艰巨，任重而道远。地方各级人民政府要高度重视残疾人工作，进一步加强领导，采取切实有效的措施，努力改善残疾人状况。全社会要伸出友爱之手，理解、尊重、关心、帮助残疾人，支持残疾人事业。
各级残疾人联合会要密切联系残疾人，协助政府，依靠社会力量，认真做好残疾人工作，为国分忧，为残疾人解难。广大残疾人要热爱生活，乐观进取，自尊、自信、自强、自立，积极投身于改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践。
让我们高举邓小平理论的伟大旗帜，紧密地团结在以江泽民同志为核心的党中央周围，按照“三个代表”重要思想的要求，为祖国的繁荣昌盛，为实现残疾人“平等·参与·共享”的崇高目标而努力奋斗！



2001年4月10日